Законодательные и организационно-правовые меры государства по предупреждению коррупции (на примере США)
Законодательные и организационно-правовые меры государства по предупреждению коррупции
Слово “коррупция" происходит от латинского “cor-ruptum”, что означает “сломанный, испорченный”, и подразумевает принесение общественных интересов в жертву личной жизни или корпоративной выгоде.
Под коррупцией понимается систематическое получение должностным лицом лично или через посредника материальных ценностей или приобретение выгоды имущественного характера, предоставляемых ему исключительно в связи с занимаемым им служебным положением - за покровительство или оказание услуг в будущем.
Можно выделить три основные формы коррупции:
Первая - политическая. Чиновник вступает в противоречие с законом из-за сложившихся кланов, родственных отношений.
Вторая связана с криминальной деятельностью и основана на подкупе должностных лиц, которые за вознаграждение оказывают незаконные услуги.
Третья форма предполагает целенаправленное втягивание в преступную деятельность соответствующих категорий должностных лиц для создания особо благоприятного режима одной из сторон. Эта форма коррупции наиболее тесно связана с организованной преступностью, и нередки, кроме подкупа, провокации и угрозы в отношении должностных лиц.
Коррупцию не следует отождествлять с простым взяточничеством. Коррумпированный чиновник получает не разовые подачки, а состоит на службе у преступной структуры, где получает свою часть прибыли, которой просто не было бы без его покровительства.
Под коррупцией большинство граждан страны достаточно единодушно понимает прежде всего преступность в сфере власти и проникновение организованной преступности в государственные органы.
По мнению единственной некоммерческой неправительственной организации, посвятившей себя делу повышения ответственности правительств и обуздания коррупции как на международном, так и на национальном уровне, “Transparency International” (“Международная гласность"), коррупция - это злоупотребление служебным положением с целью личного обогащения. Это означает, что решения принимаются не на благо общества, а только исходя из личных интересов. При этом дорогостоящие, чрезмерно сложные и престижные проекты предпочитаются рентабельным. Общественные инвестиции облагаются неофициальным частным “налогом” до 30 процентов от стоимости проекта. Такие чрезмерные расходы часто увеличивают национальную задолженность, создается угроза окружающей среде.
***
Эксперт из американской юридической фирмы “Кудерт бразерс” Джон Шиди рассказывает, что в США обязательной является оплата посредничества, на которое в Штатах нет фиксированной таксы, все зависит от конкретных обстоятельств. Например, при оформлении сделок с недвижимостью агент-посредник получает 5-7% от суммы сделки. При расчетах с официантом в ресторане или водителем такси им причитаются примерно 15% от суммы счета.
Если же речь идет о должностном лице, выполняющем свои служебные обязанности, то любая негосударственная плата за это рассматривается в США как явное проявление коррупции. Представительница городского совета Нью-Йорка Пег Брин признала, что “мошенники, конечно, есть всегда и везде”, но подчеркнула, что речь идет лишь “об исключениях из общего правила”. По ее словам, борьба с коррупцией особенно усилилась в Нью-Йорке в последние годы. Немаловажную роль в этом играет местная пресса, разоблачающая любые случаи не только реального, но даже потенциального злоупотребления служебным положением.24
Как известно, федеральное законодательство США содержит свои нормы относительно коррупции, а в каждом штате имеются собственные уголовные кодексы, предусматривающие ответственность за правонарушения, связанные с коррупцией. В начале 60-х годов Институтом американского права был разработан примерный уголовный кодекс, ориентированный на унификацию уголовно-правовых норм.
В американском уголовном праве понятие коррупции не имеет четкого определения. С этим понятием в литературе и на практике связываются обычно взяточничество в различных сферах и в различных формах и иные корыстные преступления, совершаемые лицом с использованием должностного положения.
Юридический словарь Генри Блэка (США) определяет коррупцию как “деяние, совершаемое с намерением предоставить некое преимущество, несовместимое с официальными обязанностями должностного лица и правами других лиц. Это такое деяние должностного лица, которое незаконно и неправомерно использует свое положение или статус для извлечения какого-либо преимущества для себя или другого лица в целях, противоположных обязанностям и правам других лиц".
Некоторые авторы определяют коррупцию как преступную деятельность в сфере государственного управления экономикой, которая выражается в использовании политиками и государственными служащими предоставленных им полномочий в целях личного обогащения.
***
По мнению лауреата Нобелевской премии Мира из Коста-Рики Оскара Армаса Санчеса, “коррупция приобрела глобальные масштабы в виде привычного способа ведения бизнеса”. Взятки в бизнесе классифицируются следующим образом. Первую группу составляют так называемые деловые взятки. Они даются служащему фирмы для ускорения им исполнения своих должностных обязанностей. Итог - заключение взяткодателем прибыльного контракта в ущерб иным конкурентам, которые могли бы предложить фирме более выгодные условия.
Ко второй относятся “тормозящие взятки”. Их взяткодатель платит за скрытую приостановку действия. В результате происходит, например, нарушение сроков давности либо просрочка платежей, а взяткодатель получает дополнительный доход в виде процентов либо не несет ответственности за поставку некачественного товара.
В третью группу входит “прямой подкуп”. При этом взятка дается либо за выполнение противоправного действия (например, за предоставление информации, составляющей коммерческую тайну), либо за бездействие. Последнее может выражаться, в частности, в несоставлении коммерческого акта на поставленный товар (продукцию) и т. д.
Наконец, особую группу действий, за которыми скрываются взятки, составляют “коррупционные” посреднические договоры, образно именуемые в западной литературе “договорами на бочку вина”. Существо таких договоров раскрыто специалистом в области международного частного права С. Лебедевым: “Характерной (хотя далеко не всегда различимой) чертой этих сделок, облекаемых зачастую в форму обычных гражданско-правовых договоров-поручений, комиссий, консультирования, содействия, служит уплата посредником “тайного вознаграждения”, или, попросту говоря, подкуп лиц, которые в силу своего служебного положения, связей и т. д. могут оказать воздействие на принятие желательного для принципала решения, например о предоставлении ему выгодного заказа, присуждении в его пользу реализуемого через торги публичного подряда и т. п. Под принципалом понимается лицо, от имени которого действует представитель".25
По мнению директора Российского центра Восточной Европы Института международных и политических исследований С. Глинкиной, “коммерческие структуры на содержание “своих людей” в государственном аппарате расходуют от 30 до 50% своей прибыли".26
Внедрение в административную экономику зачаточных форм рыночных отношений, появление значительного числа негосударственных коммерческих структур при сохранении государством важнейших рычагов воздействия на экономику привело к росту различных форм подкупа соответствующих должностных лиц. Отставание законодательства от экономических преобразований, непоследовательность, противоречивость реформ, общее ухудшение условий жизни при относительности стабильности и фиксированности должностных окладов, ухудшение социальной защиты государственных служащих, отсутствие этических стандартов предпринимательской деятельности создают условия для массовых должностных злоупотреблений и распространения различных видов финансовых обманов.
Среди них прямое или завуалированное совмещение должностей на государственной службе и в негосударственных коммерческих структурах, оказание госслужащими прямых или косвенных услуг негосударственным коммерческим структурам за прямое либо завуалированное вознаграждение, предоставление тех или иных льгот и выгод коммерческим структурам, в которых они прямо или косвенно заинтересованы, использование госслужащими личного либо ведомственного влияния и неформальных связей в тех же целях.
Целые звенья государственной системы занимались поборами с населения, устанавливая тарифы на свои услуги, которые по закону должны быть бесплатными. При коррумпированной экономике происходит сращивание незаконного предпринимательства с частью государственного аппарата.
Весьма важным является принятие в Париже членами ОЭСР соглашения, которое запрещает компаниям давать взятки иностранным общественным деятелям с целью получить выгодные контракты.
***
По мнению международной организации "Transparency International", для предупреждения коррупции требуется введение общегосударственной этики, критериями действенности которой станут:
- гласность и отчетность в принятии решений, в частности в распределении государственных средств;
- эффективная работа главного аудитора;
- независимые средства массовой информации и доступ к официальной информации;
- достойный доверия частный сектор;
- независимые судьи, следователи и прокуроры;
- выборный парламент, имеющий право требовать отчетности от государственных чиновников.
Важнейшим условием снижения уровня бедности в стране и существенной опорой в антикоррупционной политике является развитие предпринимательства, которое должно работать в условиях добросовестной конкуренции и быть заинтересованным в сращивании власти и бизнеса, являющемся питательной средой для коррупции.
Предприниматели, как отечественные, так и иностранные, не ассоциируются у населения с коррупцией, но они постоянно находятся в ситуации прямого или косвенного вымогательства со стороны чиновников или преступного мира.
Мировая практика показывает, что в экономических достижениях страны заслуга государственного чиновничества столь же велика, сколь и заслуга предпринимателя. Мудрость чиновника в том, чтобы помогать развитию приоритетных отраслей налоговыми льготами и инвестиционной политикой, выстраивать перспективную концепцию отраслевого баланса, поддерживать добросовестную конкуренцию.
В докладе, подготовленном Российским фондом ИНДЕМ (Г.А. Сатаров, д.э.н. М.И. Левин, М.Л. Цирик), приводятся данные о том, что большинство преступлений в таможенной службе (около 40%) совершается при одновременном получении взятки.
Налоги и таможенные сборы, если суммы их искусственно завышены, выступают в качестве “питательной среды” для коррупции. Опросы казахстанских “шоп-туристов” говорят о распространенности поборов и в этой сфере экономической деятельности.
***
В сфере экономической деятельности возможны злоупотребления служебным положением также со стороны представителей профсоюзных органов. Например, многие американские профсоюзы заражены коррупцией, а их руководители охотно принимают различные подачки. Подкупают профсоюзных деятелей с целью предотвращения забастовок, в связи с заключением коллективных договоров, определением размеров взноса предпринимателей в фонды социального страхования.
Некоторые американские профсоюзы находятся под контролем организованной преступности и нередко используются для вымогательства огромных сумм у предпринимателей под угрозой забастовки и других акций. В УК штата Нью-Йорк включена норма “об освобождении от ответственности дающего взятку в случае вымогательства взятки в пользу представителя профсоюза”.
В некоторых штатах США, наряду с коммерческим взяточничеством, в тех же разделах уголовных кодексов установлена ответственность за взяточничество в сфере профсоюзной деятельности. Например, в УК штата Нью-Йорк установлена ответственность за подкуп представителя профсоюза, то есть за предоставление ему какого-либо блага с намерением повлиять на его действия или решения, и за получение представителем профсоюза взятки по соглашению или с пониманием, что это повлияет на его действия или решения. Эти преступления отнесены к фелониям.
В отличие от взяточничества в сфере публичной администрации, предусмотренного УК всех без исключения штатов и федеральным законодательством, коммерческое взяточничество наказывается не более чем в 10 штатах. Ответственность за эти правонарушения помещена в разделах об имущественных преступлениях, а сами они рассматриваются как разновидность мошенничества, как одна из форм обмана в области частного бизнеса.
Например, в УК штата Нью-Йорк разделяются коммерческий подкуп и получение коммерческой взятки. Эти деяния отнесены к мисдиминорам, т. е. расцениваются как менее опасные даже по сравнению с получением или передачей чаевых за совершение вполне законных действий служащими государственных учреждений.
Под коммерческим подкупом понимается предоставление какого-либо блага служащему или доверенному лицу без согласия его наймодателя или руководителя с намерением повлиять на его поведение в делах наймодателя или руководителя. Получение этим лицом при указанных условиях какого-либо блага “по соглашению или с пониманием” того, что это окажет влияние на его поведение в делах наймодателя или руководителя, рассматривается как коммерческая взятка.
Судебная практика США при этом не включает в понятие коммерческого взяточничества случаи получения подарка от фирмы, продающей какие-либо товары, служащими фирмы, покупающей эти товары, если не доказано, что этот подарок может повлиять на их верность интересам своей фирмы.
“Transparency International" разработала концепцию создания “островков неподкупности”, которые подразумевают защиту общественного снабжения от коррупции. Это обязательное соглашение между всеми претендентами на госконтракты и агентством по материальному снабжению. Этот “договор о неподкупности” позволит компаниям воздержаться от выплаты взяток, так как их конкуренты не будут иметь преимуществ в условиях конкурса, а агентства примут меры, чтобы гарантировать объективность и гласность его проведения. “Договор о неподкупности” должен предусматривать строгие санкции.
***
Сращивание преступности в частном секторе с коррумпированностью государственного сектора является одним из наиболее опасных факторов подрыва экономической безопасности государства. Задача декриминализации экономики требует со стороны общества и государства принятия и проведения ряда системных мероприятий. К числу приоритетных относится создание качественного, адекватного экономическим преобразованиям законодательства. Стивен Холмс справедливо замечает, что в посткоммунистических странах группы людей прямо заинтересованы в силу своих корыстных соображений в неясности законов, невыполнении судебных решений и распоряжений административных органов.
Пробелы в системе государственного обеспечения нормативного регулирования и исполнения законов укрепляют и усиливают влияние организованной преступности в экономике, “силовые” структуры которой просто взяли под свой контроль эту сферу деятельности государства. Это можно проиллюстрировать на примере базарной торговли. Например, все 100% существующих в Казахстане рынков (оптовых, пищевых, продовольственных) поделены между преступными группировками, а деятельность последних активно “курируется” высокопоставленными чиновниками, а то и работниками правоохранительных органов.
Известный румынский предприниматель Пэунеску неоднократно объявлял о том, что сделал свое большое состояние в посткоммунистический период благодаря “законодательному вакууму” в стране.
Для предупреждения коррумпирования общества и власти требуется обширное нормативное регулирование, в частности финансирования политических партий.
Томас Джефферсон неоднократно писал о том, что ни одно правительство не может оставаться хорошим иначе, чем находясь под контролем народа. Республиканский принцип народного контроля, максимально применяющийся на практике, есть залог чистого правительства. Но когда весь народ погряз в коррупции, пороках и злобе... что могли бы сделать даже Цицерон, Катон и Брут?34
Общество должно осознать всю серьезность ситуации, когда коррупция поразила все пружины государственного механизма.