Децентрализация власти в Украине может нанести сегодня стране больше вреда, чем пользы.
Децентрализация власти в Украине: не то решение не той проблемы
Стандартный подход к децентрализации без качественной инфраструктуры и сильных институтов может нанести Украине больше вреда, чем пользы.
В начале аннексии Крыма и длительного конфликта на Донбассе украинская власть взялась за радикальную децентрализацию. В общих чертах за основу была взята модель реорганизации местных и региональных правительств Польши в период до вступления в ЕС. Верховная Рада уже приняла первый этап реформы, который должен быть реализован к осени 2015 года.
Создана конституционная комиссия для разработки предложения изменений, которые в итоге повлияют на все уровни администрации. Такая реформа обсуждается с момента обретения Украиной независимости, но сейчас эти радикальные предложения впервые превращаются в законодательство. Кроме того, она имеет целью сигнализировать ЕС, что страна серьезно настроена на гармонизацию собственной системы власти с лучшими евросоюзовскими практиками, как она их понимает.
Нужна ли сейчас такая реформа? И какими будут ее последствия, учитывая предыдущий опыт построения власти и институциональную незрелость в государстве?
Гибридная субнациональная власть
Период с 1991 года до принятия Конституции в 1996 году характеризовался центробежными тенденциями, которые создавали серьезную угрозу дезинтеграции государства. Отделиться пытались три региона: помимо серьезной попытки в Крыму были еще местные референдумы о провозглашении независимости Закарпатья и Донбасса.
Движение за независимость Закарпатья было частично связано с его ощутимой изоляцией от остальной Украины и тесными связями с Венгрией и Словакией. В определенной степени это чувство не исчезло до сих пор. На Донбассе конфликт с Киевом стал продолжением характерной для позднего советского периода напряженности между местными горняками и металлургами, чьи индустрии постепенно приходили в упадок, и Москвой.
Приняв в июле 1996 года Конституцию, Украина наконец сделала выбор в пользу скорее унитарного, чем федеративного устройства, а в ответ на требования большей региональной автономии Основной Закон предлагал компромиссное «сочетание централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти». Крым получил статус автономной республики в составе Украинского государства — с собственным парламентом и премьер-министром.
Между тем для крупных и маленьких городов и сел 24 областей Украины предусматривалось введение советов, которые избираются на местном уровне. Им открывалась перспектива существенной финансовой независимости от Киева. В то же время усиливалась так называемая вертикаль обл- и райгосадминистраций. Это означало, что на широком областном и районном уровнях, которые охватывали города и села с самоуправлением, госуправлением занимаются децентрализованные подразделения национальных министерств, отвечающих скорее перед Киевом, нежели перед местным электоратом.
С тех пор в Украине установилась неудобная гибридная система местного и регионального управления, которая параллельно наделяет назначенные государственные структуры и ответственное перед местным электоратом самоуправление подобными полномочиями. Собственно, в самой системе была заложена тенденцию к беспорядку, хотя такая гибридная модель была достаточно распространена среди посткоммунистических стран Восточной Европы в 1990-е годы, а также, как ни странно, во Франции до реформ Франсуа Миттерана, проведенных в 1980-е.
Ключевая должность в гибридной системе — глава областной администрации, назначаемый президентом. Чтобы понять, как это все действует на практике, следует провести аналогию с советской структурой областного управления и должности первого секретаря обкома. Так же, как он (одновременно и партийный лидер региона) был фактическим руководителем партийных и государственных структур в области, уполномоченным раздавать и отнимать должности, председатель ОГА является ключевой фигурой нынешней структуры и главным источником политической власти в области.
Городские председатели, особенно в больших городах, нередко подчеркивают свой статус народного избранника, противопоставляя его должности назначенного руководителя области. В областях, где горсоветы подконтрольны партиям, не лояльным к президенту, это приводит к существенной напряженности. В то же время на практике сомнений относительно источника главного политического влияния не возникает.
Попытки реформирования
Неудивительно, что попытки проведения децентрализационных реформ в основном сводились к ограничению или отмене власти государственной вертикали, в частности — ключевого в ней главы области. Были и попытки решить проблему около 15 тыс. маленьких сельских общин Украины, которым, несмотря на номинальное самоуправление, хватало ресурсов для предоставления услуг, за которые они отвечают.
Нынешним реформам предшествовали два масштабных проекта, инициированных после 2000 года и направленных на решение этих проблем и расширение автономии местных властей. Правда, оба они оказались безуспешными.
Первой была так называемая бюджетная реформа 2000-2001 годов. Главная ее цель — лишить председателей ОГА перспективы властвовать. Для этого нужно было положить конец системе, в рамках которой они могли контролировать распределение всех средств, поступающих из государственного бюджета местным властям в области на текущие расходы и капитальное строительство.
Практика «ручного управления» обеспечила руководителей областей широкими возможностями для вознаграждения политических друзей и наказания оппонентов. Бюджетная реформа предусматривала устранение руководителей ОГА от участия в формировании местных бюджетов, что должно было гарантировать выбранной народом местной власти (от крупных городов до мельчайших поселков) достаточные поступления для выполнения определенных законом обязанностей.
Несмотря на принятие соответствующего документа в 2001 году, главы областных администраций успешно помешали его реализации на практике. За несколько лет Всемирный банк пришел к выводу, что процесс финансирования местной власти в Украине остается неприступным «черным ящиком» (2008).
Вторая, более масштабная, попытка децентрализации была связана с приходом к власти Виктора Ющенко после Оранжевой революции. «Реформа для народа» под эгидой тогдашнего вице-премьера Романа Бессмертного предлагала полную ликвидацию государственной вертикали и замену назначаемых руководителей областей и районных глав советами, избираемых на местном уровне и становящихся полноценным исполнительным органом власти. Кроме того, реформа предусматривала обязательное объединение 15 тыс. украинских сел и поселков в крупные финансово дееспособные административные единицы. Эта «реформа для народа» так и не трансформировалась в законодательство.
Администрация Ющенко неэффективно подавала изменения. Их раскритиковали как проект, инициированный по принципу «сверху вниз» без надлежащих консультаций. Предложенное обязательное объединение сел сочли как совершенно авторитарную идею. Что важно и несколько парадоксально (учитывая нынешнюю ситуацию с Донбассом), наибольшее сопротивление реформы встретили на Востоке страны, где областная и городская власть была в основном под контролем политических оппонентов Ющенко.
Предложения нынешней власти
Сегодняшние предложения по реформе более или менее идентичны варианту периода Ющенко, хотя между ними есть одно существенное отличие. Впервые они были изложены в Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, одобренной 1 апреля 2014 года. В ней снова предлагалось отказаться от вертикали, а взамен дать широкие административные полномочия выборным региональным и районным советам.
Должность регионального главы госадминистрации заменяется представителем президента, обязанности которого заключаются в мониторинге и надзоре за законностью решений органов местной власти — подобно воеводы в Польше или префекта во Франции. В Концепции, кроме того, вновь предложена консолидация «базовых» территориально-административных единиц — сел, поселков и городов — в большие общины, но на этот раз укрупнение должно быть добровольным и предполагает финансовые стимулы для желающих объединиться.
Предлагаемая реорганизация должна состояться в очень серьезных масштабах: она предусматривает ликвидацию всех 24 областных и 500 районных государственных администраций, уменьшение количества районов с нынешней полутысячи до 120-150 (с переходом на самоуправление) и сельских администраций с 15 тыс. до 1500-1800 общин.
В начале 2015-го шаги к внедрению реформы по децентрализации ускорились. В феврале Верховная Рада проголосовала за закон о добровольном объединении сел, поселков и городов в более крупные административные единицы с прицелом на то, чтобы к осени, когда должны пройти местные выборы, были сформированы новые советы самоуправления, ответственные за предоставление услуг новым общинам.
В марте ВР внесла поправки в Бюджетный кодекс для обеспечения ежегодных трансфертов из госказны тем населенным пунктам, которые решат объединиться в общину, достаточных для выполнения их новых обязательств перед школами и дошкольными заведениями, больницами и т. И в том же марте Петр Порошенко подписал указ о создании конституционной комиссии по вопросам децентрализации: она должна была разработать предложения по более широкому процессу, в частности радикальный план ликвидации аппарата государственной вертикали на областном и районном уровнях, предусмотренного Концепцией 2014 года. Курирует эту работу спикер Верховной Рады Владимир Гройсман, который как бывший мэр Винницы имеет опыт местного самоуправления.
Решит ли децентрализация проблемы Украины?
Международное сообщество тут же с энтузиазмом поддержало политику децентрализации, поскольку она отражает модель субнационального правительства, которую в Украине с 1990-х продвигают ЕС Совет Европы и др.
К примеру: Агентство США по международному развитию (USAID) финансирует программу «Диалог», реализуемой совместно с Министерством регионального развития и Ассоциацией городов Украины, а также вместе с Советом Европы поддерживает создание офисов реформ местного самоуправления в каждом регионе. Совет Европы обнародовала новый План действий для Украины на 2015-2017 годы, где децентрализация власти в пользу региональных администраций видится ключевым звеном выполнения минских договоренностей.
К энтузиазму международных организаций относительно децентрализации власти и важности этого процесса в государствах вроде Украины нужно подходить осторожно. Сейчас вполне можно утверждать: хотя Украина классифицируют как страну среднего дохода, она имеет больше общего с отсталыми государствами, когда речь идет о качестве ее физической и институциональной инфраструктуры на региональном и субрегиональном уровнях. А в развивающихся странах успехи и преимущества децентрализационных политик в лучшем случае сомнительны.
Например, в Государственной стратегии регионального развития до 2020 года говорится о том, что в среднем 39% инфраструктуры обеспечения пресной водой для потребления в домашних условиях по всем регионам Украины в крайне плохом состоянии. Кое-где соответствующая цифра превышает 60%. В 8 из 24 областей более трети городских домохозяйств не имеет регулярного водоснабжения, а в сельской местности ситуация значительно хуже: для почти 90% сельских общин не менее пяти регионов единственным источником пресной воды являются колодца.
В городах вода из трубопроводов редко соответствует стандартам качества питьевой, а жители городов привыкли покупать ее в магазинах. 37% сточных вод или канализационных сетей в Украине в том же катастрофическом состоянии и представляют серьезную угрозу для здоровья граждан (по официальным государственными данным 2014 года).
Между тем качество городского жилья в стране, большая часть которого была построена в советский период, очень низкое. Проблема возникла в основном из-за резкой приватизации коммунального жилья в 1990-х, когда квартиры передавали в собственность жителям одним росчерком пера, а сами здания тем временем оставались на балансе городских администраций с их скудными ресурсами.
Вряд ли какая-либо программа децентрализации способна должным образом решить проблемы восстановление жилого фонда таких масштабов (в подобных случаях международный опыт указывает на необходимость огромных национальных программ капитальных инвестиций в надлежащие работы). В Украине, наоборот, возникает риск того, что из-за децентрализации ответственность за восстановление коммунальной инфраструктуры будет переложена на плечи маленьких городков и сел, которые теоретически должны выиграть от реформы.
Поэтому упадок многих базовых инфраструктурных услуг, особенно вне крупных городов, не случайно сопровождался устойчивым укреплением нео-вотчинных отношений в среде политических, бюрократических и деловых элит на всех уровнях власти: это явление сформировалось на почве институциональной эрозии (по определению эксперта Верены Фриц) в Украине после обретения независимости в 1990-х и достигло апогея при президентстве Виктора Януковича.
Искаженными проявлениями «централизованной децентрализации», философия которой сформирована в Конституции 1996 года, стали «смотрящие», конвертационные центры, «откаты» и взятки, которые организовывались и «крышевались» из центра, но региональные элиты могли более-менее свободно эксплуатировать эти стратегии для собственной выгоды при условии, что это не перекрывало стабильный поток денежных средств вверх в Киев.
В тему: Местное самоуправление нуждается в преодолении гражданами комплекса советской пассивности — Янукович
Возможно, именно поэтому на региональном уровне со времен президентства Леонида Кучмы было так мало организованного давления по поводу расширения полномочий для органов самоуправления, когда эти практики, собственно, и начали процветать. Опять же, учитывая деградацию институциональной инфраструктуры в Украине на субнациональном уровне и связанный с этим риск хищения местного государственного капитала, трудно обосновать тот аргумент, что решительная децентрализация власти, которую предлагают сейчас, обеспечит хоть какой-то прогресс в решении насущных экономических и политических проблем.
Давление международного сообщества на украинские власти относительно стремительной реализации децентрализационной реформы (давно назревшей, как считают иностранцы) является неутешительно стандартной реакцией в виде готового решения на сложную проблему развития страны. А еще оно отражает неправильное понимание корней протеста на Майдане.
Причины нынешнего кризиса в Украине не столько в межрегиональном напряжении из-за предстоящей идентичность государства как восточно- или западно-ориентированного, сколько в комплексной несостоятельности решить проблему криминалитета в самом сердце власти за поколение после обретения Украиной независимости.
Спонтанный взрыв массовых протестов на киевском Майдане в декабре 2013 года, как и Оранжевую революцию, спровоцировал не абстрактный и нежелательный вопрос того, с кем будущее Украины: ЕС или Россией. Прежде всего это было выражение коллективного гнева из-за ужасного управления страной за последние 20 лет — проблема, которая сказалась на повседневной жизни всех украинцев и каждого региона, на Востоке или Западе.
Децентрализация, как бы полезна она ни была в долгосрочной перспективе, сейчас, скорее всего станет фактором, отвлекающим от неотложной задачи — построения сильной объединительной власти, которая покажет, что способна отремонтировать физический и институциональный фундамент страны, который долго находился на грани коллапса, и таким образом получить доверие украинского народа. В худшем случае последствия этого процесса в целом окажутся противоположными.
Об авторе
Дункан Литч — экономист, 15 лет работал на руководящих должностях в местном самоуправлении Лондона. С 1993 года в России, а с 2000-го в Украине консультировал по вопросам местного самоуправления и регионального развития. В рамках диссертационной работы в Бирмингемском университете исследует влияние международной помощи на политику региональных реформ в Украине.