"Аграрной политики в России нет". О реальном положении в сельском хозяйстве страны
"Аграрной политики в России нет"
Скоро год, как российские "продуктовые санкции" раскрепостили отечественное сельское хозяйство. О богатом потенциале отрасли в новых условиях говорят все, о реальном положении мало кто. Почему? За ответом "Огонек" обратился к Николаю Случевскому, правнуку Столыпина, директору Столыпинского центра регионального развития.
"Огонек" беседовал с потомком известного реформатора три года назад: тогда он, недавно вернувшийся из США, был полон надежд и собирался продолжить дело прадеда, занимаясь российским агробизнесом. Почему из его надежд уцелели не все, а на Родине так тяжело развивать сельское хозяйство, Николай Случевский, уже умудренный жизнью в России, рассказал "Огоньку".
"Огонек": — Вас наверняка не может не радовать: опыт Столыпина до сих пор востребован. Взять, к примеру, переселение людей на Дальний Восток...
Николай Случевский: — О, об этом меня много спрашивали: что я думаю о переселении... Кстати, этот случай — хорошая иллюстрация всего, что происходит у нас в сельском хозяйстве и шире — в аграрной и социальной политике. Если смотреть на дело общо, то я сторонник "прадедовских" методов, то есть одобряю идею переселений. Но при этом я задаю один вопрос: а зачем? Меня интересует цель. По образованию я инженер и понимаю, что цель определяет механизм. Если наша цель — развивать сельское хозяйство, это один вариант, если цель — борьба с демографическим кризисом в сельской местности — это другой вариант. Если истинная цель — ответ на вызовы национальной безопасности,— это третий вариант. Понимая цель, я могу обосновать, сколько времени понадобится на осуществление проекта, сколько средств уйдет на него, и оценить, стоит ли вообще за него браться. Но в России я столкнулся с феноменом: цель используется как лозунг. Будто мы и вовсе не говорим о реальных управленческих решениях.
— Но инициативы ведь бьют ключом: через пару месяцев после идеи о переселении анонсируется новый план: сдать 115 тысяч гектаров сельхозземель в аренду Китаю.
— Вопрос всегда в деньгах и кто эти деньги будет зарабатывать. В моем представлении идея о переселении людей на Дальний Восток как раз и завершилась предложением сдать ту же землю китайцам в долгосрочную аренду. Про такие случаи принято говорить: "Без комментариев". Либо у вас есть аграрная политика, либо ее нет. И важно добавить следующую мысль — аграрная политика для кого: для крестьян? Для селян?
— И вы считаете, что аграрной политики, в России нет?
— Повторяю, для кого? Факты расноречивее моих оценок. Давайте я расскажу о фактах. Если вы помните, в 2010 году Владимир Путин подписал Концепцию устойчивого развития сельских территорий N 2136. Основа этого документа разрабатывалась командой Александра Мерзлова, в течение 10 лет руководящего Центром устойчивого развития сельских территорий при МСХА им. Тимирязева. Минсельхоз и другие ведомства "творчески" переработали созданный документ, и что в итоге вошло в Концепцию — опять же без комментариев. Просто почитайте: первые три параграфа вообще логически не связаны друг с другом. В 2012 году главой Минсельхоза становится Николай Федоров и получает в наследство эту бумагу. Федоров на основе имеющейся Концепции создал Программу.
— Чтобы по этой Программе выделять деньги на развитие сельского хозяйства?
— Да, миллиарды рублей. Но вот незадача: за два с половиной года под Программу, призванную поднять наше село, заявку на финансирование подали всего 33 субъекта в подпрограмме грантовой поддержки местных инициатив.
К сожалению, серьезной работы над ошибками не было проведено. Сохраняется узковедомственный подход к решению проблем села, цели не обеспечиваются набором механизмов и мероприятий, в том числе диверсификацией сельскохозяйственного производства; нет учета мнения населения; плохо задействованы многие потенциалы села: человеческие, рекреационные, культурные, природные и др. По сути, акцент делается на мероприятиях, направленных на инфраструктурную поддержку АПК. Цели обеспечения продовольственной безопасности и импортозамещения входят в противоречие с сельским развитием: не решаются проблемы низких доходов сельского населения, его старения и миграции в города, назревают крупные экологические проблемы, связанные со строительством мегакомплексов, и многие другие. У меня есть надежда, что новый министр вообще начнет все с чистого листа, но, боюсь, что это маловероятно. Проблем гора.
— О каких ошибках речь?
— Главная проблема — это узкоотраслевой подход. Причина, как я вижу, кроется в отсутствии навыка согласований и межведомственной работы. В российской практике существует закономерность: если выполнение какой-то госпрограммы требует согласованных действий более одного министерства, скорее всего она не станет работать или будет работать очень плохо. Всякая программа развития сельских территорий должна быть рассчитана на совместную работу, по меньшей мере, четырех министерств: Минсельхоза, Минобра, Минздрава, Минфина... Смогут они договориться друг с другом, чтобы решать совместные задачи? Нет такой традиции, нет такой культуры. Я уверяю: половина чиновничьих сил уйдет на то, чтобы вставлять друг другу палки в колеса.
— Но эти проблемы коренятся в управленческих ошибках. Что, на ваш взгляд, не так собственно с сельскими территориями?
— Проблемы территорий — как раз следствие плохого качества управления. 92 процента сельскохозяйственных земель в России до сих пор принадлежат государству. У 460 млн гектаров сельскохозяйственных территорий отсутствует типология, то есть мы не знаем, что можно на этих землях выращивать. Они у нас либо аграрные, либо неаграрные. У нас до сих пор нет аналога Земельного банка. Если помните, одним из краеугольных камней столыпинских реформ было именно существование такого института. Уверяют, будто Россельхозбанк — это и есть то, что нужно. Но на самом деле РСХБ — это обычная коммерческая структура, которая использует обыкновенные финансовые инструменты, хоть и в области сельского хозяйства. Но это же не земельный банк, чья задача — администрация и управление земельными ресурсами, в первую очередь их приватизация в пользу развития сельского хозяйства. Есть еще другие инструменты. Например, в США действуют различные структуры и институты, которые нацелены на развитие отдельных аграрных секторов и отраслей. Существует Фермерский и Агрикультурный кредитные банки (аналоги РСХБ), Агрикультурная кредитная ассоциация, Федеральная земельная кредитная ассоциация и некоторые другие. Также были и исторические институты, например Банк для кооперативов, Федеральный земельный банк и Кредитная ассоциация производителей. Эти институты теперь слились в более крупные структуры, но продолжают свою деятельность.
— Вы пока тоже говорите довольно узко — об аграрном бизнесе, а не столько о проблеме развития территорий.
— Потому что в сегодняшних российских реалиях о чем-то другом говорить вообще сложно. Заметим, что во всех этих концепциях, программах и стратегиях сам человек очень мало отражается. Мне кажется странной мысль развивать сельские территории, не развивая социальную сферу, сам человеческий капитал, но на правительственном уровне пока выходит так. Огромные силы тратятся на проверку дублирования между различными программами, лучше эти силы и средства потратить на создание межведомственного института, комиссии либо чего-то другого. Тогда вся проблема дублирования решается. Наш Центр как раз нацелен немного на другое: искать людей на местах и с их помощью инициировать низовую деятельность, то, что можно действительно назвать развитием региона, территории. Потому что когда что-то в сельском хозяйстве делается не снизу, а сверху, на выходе мы гарантированно получаем откат денег и коррупцию. Однако поддержка низовой деятельности в российских регионах требует соблюдения двух условий: независимого финансирования и договоренностей с губернатором. Что касается первого условия, то здесь все предсказуемо сложно. Государственные и иностранные источники денег заранее исключены, а частные деньги не будут участвовать без сигнала сверху. Это не спорт, не культура и не дети. Региональное развитие в представлении частных инвесторов — это политическая деятельность, которая запретна. Ты приходишь к любому состоятельному человеку, говоришь: у меня есть отличный проект, смотрите — здесь про сельские клубы, ТОСы, местные инициативные группы, он, проект, обеспечит такую-то прибыль вашему бизнесу... И слышишь в ответ: не мой профиль. Хотя прекрасно знаешь, что в собственности этого человека 50 тысяч га сельскохозяйственных земель.
— С губернаторами тоже сложно договориться?
— Губернатора нужно заинтересовать. Без его одобрения будущее любого регионального проекта туманно. От губернатора нам нужны гарантии для нашего успешного выхода из проекта. И сейчас здесь, кстати, есть определенные подвижки, потому что федеральные дотации регионам сокращаются. В последние месяцы губернаторы стали приглядываться к проектам развития. Появился спрос на туристические проекты, потому что это способ как-то оживить местную инфраструктуру. Наш Центр является соучредителем Ассоциации самых красивых деревень России, как это уже было сделано в десятках разных стран. Кроме того, сейчас популярной стала тема возрождения усадеб, культурной жизни в сельской местности. Иначе говоря, при благоприятном стечении обстоятельств сельскую территорию России еще можно превратить в территорию роста, хотя груз проблем очень велик.
***
Реформы и программы: Хронология
Попытки решения "аграрного вопроса" в России чаще приводили к поражениям, чем успехам. "Огонек" разбирался, какие реформы должны были помочь сельскому хозяйству и что из этого вышло
9 ноября 1906 года началась столыпинская аграрная реформа, призванная решить вопрос с избыточной рабочей силой в сельском хозяйстве в 23 млн человек. Для повышения эффективности сельского хозяйства крестьянам позволили выходить из общин и брать землю в собственность. Одной из задач было создание слоя зажиточных крестьян-собственников. Однако к началу Первой мировой войны общины покинули только 26 процентов дворов.
В 1921 году в период НЭПа для преодоления продовольственного кризиса, созданного "военным коммунизмом", продразверстка была заменена вдвое меньшим продналогом. Крестьянам разрешили аренду земли и наемный труд. Это дало положительный эффект — в 1922-1928 годах валовая продукция сельского хозяйства увеличилась более чем вдвое. Однако уже в 1927 году был взят курс на коллективизацию — принудительное объединение крестьян в колхозы. Предполагалось, что кооперация поможет увеличить производство, однако на деле это привело к голоду. Производство зерна упало на 15 процентов, продукция животноводства сократилась на 40 процентов.
В 1953 году для повышения производительности колхозов были увеличены закупочные цены и вдвое снижен сельхозналог. С 1954 года по инициативе первого секретаря ЦК КПСС Никиты Хрущева проводились распашки целинных и залежных земель в Казахстане, Западной Сибири, Поволжье и на Урале и введение новых культур, например кукурузы. В 1957 году Хрущев выдвинул лозунг "Догнать и перегнать Америку" по производству мяса, молока и масла на душу населения. Новая аграрная политика провалилась, и в 1963 году страна была вынуждена пойти на крупные закупки зерна за границей.
В 1965 году проводилась реформа колхозов. Они получили некоторую свободу в реализации продукции сверх госплана, повышались закупочные цены. В 1966-1970-х среднегодовой прирост составил 6,2 процента, однако в течение следующих 10 лет темпы роста снизились до 1,6 процента.
В 1982 году была принята Продовольственная программа СССР. Она предполагала увеличение к 1990 году производства продуктов в 2,3-2,5 раза за счет внедрения новых технологий и материального стимулирования колхозников. Официально цели программы выполнялись, но на деле в конце 1980-х годов страна столкнулась с дефицитом.
1 января 1991 года в РСФСР сделана ставка на развитие фермерских хозяйств. К 1994 году только 7,5 процента фермеров работали с прибылью. В целом сокращение производства по основным видам продукции достигло 30-70 процентов.
5 сентября 2005 года президент Владимир Путин запустил приоритетный национальный проект "Развитие АПК", предполагавший выдачу льготных кредитов аграриям. В 2008 году на фоне финансового кризиса инвестиции сократили, нацпроект был переформатирован в госпрограмму.