Смутное бремя России: о новой волне стратегического планирования
Смутное бремя России: о новой волне стратегического планирования
Правительство занялось разработкой "Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года". И тут же выяснилось: прежние стратегии не реализованы (расхождение запланированного и полученного — на порядок), планы и обозначенные приоритеты прямо противоречат экономической практике, закон "О стратегическом планировании" не работает...
Как с учетом этого багажа найти новый вектор развития — загадка и для правительства, и для экспертов. "Огонек" тоже попытался разглядеть образ российского будущего.
Итак, процесс пошел. Хотя мы живем в ситуации экономической неопределенности и глобальных рисков, Минэкономразвития России обнадежило: сообщило, что правительство приступило к подготовке "Стратегии социально-экономического развития России до 2030 года". Параллельно с этим активизировалась экспертная дискуссия. Диспут-клуб Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА), Гайдаровские чтения, круглый стол в Минэкономразвития... Везде и всюду теперь обсуждают стратегии. По мысли правительства, в результате этого бурного проектного творчества страна узнает, как ей жить, уже где-то в начале 2016 года, возможно, даже в феврале.
Ждать осталось недолго, но "Огонек", понаблюдав за дискуссиями в ученых собраниях, решил подвести промежуточные итоги грез о будущем, озвученных главными российскими экономистами в непростой для страны момент.
Где мы находимся
Формально говоря, размышлять над новой Стратегией Россия начала при действующей старой: Концепцию долгосрочного экономического развития (или Стратегию 2020) приняли в 2008 году, "донадстроили" майскими указами президента в 2012-м и вроде бы отменять не собираются. О том, что она является нашим главным ориентиром, говорил и президент страны в ходе своей последней "прямой линии", и глава правительства, недавно выступая перед Госдумой.
Но уже в прошлом году появились верные признаки того, что что-то не так — либо со Стратегией, либо со страной.
— Стратегия существует, всеми одобрена, но не реализуется,— пояснил Евсей Гурвич, глава Экономической экспертной группы, в ходе дискуссии в АНЦЭА.— Например, она предусматривает, что за 2008-2020 годы объем ВВП страны вырастет минимум на 125 процентов. А что в реальности? Если мы возьмем факты на сегодняшний день и объединим с прогнозом МВФ, то окажется, что наш рост составит менее 12 процентов. Расхождение не просто существенное, это расхождение на порядок — в 10 раз! Посмотрим на более свежие, майские, указы президента. Там ставилась задача: повысить производительность труда к 2018 году по сравнению с 2011-м на 50 процентов. Согласно последнему прогнозу Минэкономразвития, который уже считается слишком оптимистичным, она повысится менее чем на 10 процентов. То же касается качественных задач, озвученных в указе: с 2012 года правительство должно было проводить обязательный публичный аудит всех крупных инвестиционных проектов с госучастием. За последний год из Фонда национального благосостояния проинвестировали проектов на 820 млрд рублей. Я не слышал ни об одном случае такого аудита...
Ректор НИУ ВШЭ Ярослав Кузьминов, один из ключевых разработчиков "Стратегии 2020", на критику своего документа отвечает традиционно: проблема не в самом документе, а в его исполнении. Они с Владимиром Мау, ректором РАНХиГС, и другими авторами Стратегии приоритеты якобы выставили правильно: человеческий капитал и инфраструктурное развитие, только вот почему-то в правительстве к ним никто не прислушался, реально сочтя приоритетом пространственное развитие, поддержку ОПК и "нежизнеспособных производств". В результате экономического двоемыслия и расхождения стратегии с тактикой, по мысли Кузьминова, мы получили полную утрату социального доверия и деградацию социальной сферы как таковой. Так что эффект от невыполненной в стране Стратегии не только низкий, но даже отрицательный.
— Посмотрите на социальный портрет нашего населения,— призвал он участников Гайдаровских чтений.— Вот, скажем, 2005 год: средний класс составляет 15 процентов населения, 17 процентов — за чертой бедности, 1/3 населения занята в неформальном секторе. В 2012 году, на пике наших достижений, средний класс дорос до 30 процентов, за чертой бедности осталось 10 процентов населения, зато неформальный сектор поглотил половину работоспособных россиян... А что сейчас? Мы потеряли хорошую динамику по среднему классу, он мелеет на глазах, за год потерял уже 3-4 процента, снова выросло число бедных до 15 процентов, и, что самое тревожное, продолжает расширяться неформальный сектор... Экономика не способствует росту занятости в формальном секторе. И как вообще в такой ситуации мы будем развиваться?..
На этот риторический вопрос сегодня никто отвечать не торопится. Поскольку лозунг "за 10 лет удвоить ВВП" обернулся скромными 27 процентами роста с 2005 года (заметим, мир за то же время вырос на 45 процентов), мы и безо всяких санкций чувствовали себя не очень хорошо, а с ними, кажется, и вовсе потеряли перспективы.
— На мой взгляд, мы в ловушке,— отрезал Леонид Григорьев, главный советник руководителя Аналитического центра при правительстве РФ,— в ловушке среднего уровня развития. Из наших 15 тысяч долларов на душу населения перескочить на 25 тысяч долларов, где живет развитой мир, очень тяжело. Особенно сейчас, когда реальное личное потребление, накопление и государственные расходы упали очень сильно — на 6-10 процентов ВВП. Понятно, что санкции — это в какой-то степени навсегда: элиты очень злопамятны, да и нефть уже не будет стоить так заоблачно дорого, как в тучные годы. Нам предстоят большие трудности, придется адаптироваться!
Как мы планируем
Все вышеперечисленные реплики — лишь малая толика той критики (и, честно говоря, самокритики), которую позволяют себе современные российские экономисты. Академик РАН Абел Аганбегян, один из прорабов перестройки, прислушавшись к подобным дискуссиям, аккуратно заметил: на основе действующих тенденций прогнозов сделать не получится. Потому что действующие тенденции — они больше не про прогнозы, а про апокалиптику. "Что мы будем делать, то и будет",— приободрил академик.
Но вот тут и возникает вопрос, причем отнюдь не риторический: что же мы будем делать? Поскольку на настоящее опереться не получается, а прошлое неприменимо, остается только такой шаткий фундамент, как надежды на будущее. Видимо, поэтому правительство и решило заняться стратегированием. Летом прошлого года был тихо и незаметно принят новый Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (симптоматично и очень по-русски: "Стратегия 2020" создавалась в кризисном, 2008-м, о разработке новой Стратегии задумались тоже только тогда, когда грянул кризис). Этот закон обстоятельно описывал, как и что страна должна планировать: стратегии были разделены на подвиды (бюджетная, научно-техническая, социально-экономическая, безопасности), а также на уровни (теперь своими прогнозными документами — в дополнение к федеральной Стратегии — должны были обзавестись все субъекты и муниципалитеты РФ). А кроме того, она содержала указание конкретных сроков: к январю 2016 года нужно было все подготовить для принятия всех видов стратегий (в том числе загадочную "Информационную систему стратегического планирования", которая сводила бы воедино тысячи программ субъектов и муниципалитетов РФ), а к январю 2017-го — уже утвердить стратегии всех отраслей и всех уровней. Включая, разумеется, самую главную — интегральный федеральный "Стратегический прогноз" на 12 лет и более. Все это, по идее, обещало сделать реальным и объемным "образ будущего" огромной страны.
Но и здесь что-то не заладилось: 2016 год вот уж на носу, а "Информационная система" не вполне готова, порядок координации регионов и ведомств не вполне ясен... Будущее, словом, так и не прорисовывается.
Российские регионы от свалившейся внезапно необходимости — создать свои стратегии развития — до сих пор не пришли в себя. Как поясняет главный научный сотрудник экономфака МГУ Владимир Чая, наиболее предприимчивые из них, как, например, Московская и Ульяновская области, заказали "изготовление" стратегий крупным аудиторским или консалтинговым компаниям, потратив на это миллионы рублей, зато уложившись в рекордные сроки (насколько консалтинговые компании разбираются в региональном развитии — это уже вопрос второй). Другие, как та же Бурятия, пока мучаются, собирают предложения муниципалитетов, переписывают наиболее удачные пассажи из федеральных стратегий прошлых лет... Самое популярное обещание, которое вписывают в программные документы "регионы-троечники",— это все, что есть, удвоить. Видимо, хорошо запомнили лозунг про "удвоение ВВП".
В правительстве обо всех неувязках построения "образа будущего", конечно, осведомлены. Как прозорливо заметил первый заместитель председателя правительства Игорь Шувалов на последних Гайдаровских чтениях, "принять ФЗ о стратегическом планировании — это не значит его, стратегическое планирование, иметь". Но отказываться от поставленной цели федеральный центр тоже не собирается. Просто, ввиду возникших трудностей, решили, по-видимому, начать с главного — с конца. Иначе говоря, в кратчайшие сроки по старинке разработать Стратегию социально-экономического развития на федеральном уровне, учитывающую новейшие риски, а там уж интегрировать ее с прочими стратегиями — разных отраслей и разных регионов. Скептики заметили, что это очередная попытка чинить паровоз на полном ходу. Но поскольку стране срочно нужно будущее, времени на дискуссии нет.
— Это еще Салтыков-Щедрин говорил: "В России за пять лет меняется все, а за двести — ничего",— пояснил "Огоньку" Александр Аузан, декан экономфака МГУ.— В XXI веке мы сменили три стратегических документа (первый — программа Германа Грефа 2010 года, второй — "Стратегия 2020" 2008 года, третий — улучшенная версия "Стратегии 2020" 2012 года), так и не сделав выбора в пользу какого-то из них, то есть остаемся на месте, не ответив на вопрос, куда плывем. В чем проблема? В том, что невозможно построить, скажем, экономическую стратегию, если вы не владеете данными по военному бюджету или по инвестициям в ОПК, или по эволюции силовых структур. А мы ими сейчас не владеем. Экономисты бьются об глухую стену, потому что отсутствует метауровень планирования. Да, принят закон о стратегическом планировании, который предполагает определенную иерархию стратегий, координацию между ними. Но коренным образом ситуация не изменилась. Принимать экономическую стратегию сейчас — это снова стрелять в никуда. Нужен хотя бы еще год, чтобы договориться с основными претендентами на бюджетные деньги, чтобы появился метауровень и все приоритеты выстроились более или менее четко. Будем надеяться, что экспертное сообщество на этот раз услышат.
Почему мы стоим
Евсей Гурвич поддерживает коллег-скептиков, уверяя, что без одобрения слогана "политика для экономики" хотя бы значительной частью элит, разрабатывать экономические стратегии — простое прожектерство.
— Понимаете, у нас полностью упущены политэкономическое моменты: представление о том, что экономика состоит из участников со своими интересами,— считает экономист.— Мышление такое: если есть программа, все должны ее выполнять. Но так не бывает. Нам нужно создать "платежеспособный спрос" на реформы, найти тех субъектов переговорного процесса, которым в нынешней ситуации реально интересно развитие экономики и которые готовы чем-то ради этого развития пожертвовать.
Институт национальных проектов совместно с Экспертным советом при правительстве РФ и "Левада-центром" к Сочинскому форуму подготовили занимательное исследование настроений элит, которое как раз свидетельствует, что найти "жертвенных субъектов" политического процесса в России не так просто, как хотелось бы. В ходе опроса членов Экспертного совета выяснилось, что большинство из них привыкло к "экономическому двоемыслию", при котором все высокие стратегические цели не только не совпадают, но прямо противоречат экономической практике, и это воспринимается как само собой разумеющееся. Когда уважаемых экспертов спросили, какие сферы наиболее приоритетны для вложения бюджетных денег, все тут же, памятуя "Стратегию 2020", как хорошие ученики, сказали: в первую очередь образование и здравоохранение, во вторую — инфраструктура. И только 17 процентов согласились, что хорошо бы вкладываться еще и в ОПК. А вот когда вопрос поменялся: "Как вы думаете, на что реально повысятся бюджетные расходы?",— картинка сменилась на противоположную: на первом месте — ОПК и в самом конце, с 6 процентами,— образование и здравоохранение. Выходит, все знают, как надо, но понимают, что будет сделано, как придется. И это уже какая-то ловушка сознания, а не ловушка экономики...
— Я думаю, что это ловушка короткого горизонта,— считает Александр Аузан.— Реальный горизонт планирования сегодня — это три года, поэтому все элиты заинтересованы вкладываться только в то, что принесет нам существенные выгоды в обозримой перспективе, даже если эти выгоды чреваты проблемами в дальнейшем (вдаль-то никто не смотрит!). До тех пор пока это будет так, в ОПК будут вкладываться, а в образование — нет, кто бы там что ни говорил и ни планировал.
В связи с этим стратегии в России — это скорее попытка заглянуть в облака, чем в даль. Когда воздушные замки рушатся, страну накрывает волна беспокойства: куда же дальше? И так до новой прекрасной грезы. Видимо, популярность апокалиптических прогнозов в последнее время как раз объясняется желанием многих экспертов развеять сонное марево благодушных мыслей о будущем, где Москва превратится в мировой финансовый центр, а Россия покорит Марс.
Все чаще говорят о том, куда мы не хотим, чтобы понять, куда же двигаться. Ярослав Кузьминов внезапно стал предупреждать, что без вложения в социальный капитал (образование и здравоохранение) страна скатится к дикому социальному либерализму, где каждый будет приходить в больницу со своими бинтами. Андрей Клепач, экс-замглавы Минэкономразвития России, уверен, что наращивание трат на ОПК и сокращение — на те же образование и здравоохранение — может привести к разбалансировке экономики, как это было в 1980-х. Сергей Дубинин, глава наблюдательного совета ВТБ, пророчествует: пока мы буксуем, страну затягивает на колею военной модернизации, чреватую очередным обрывом...
А преодолеть экономическое двоемыслие пока все равно не получается. Есть образ будущего, далекий от реальности, и есть реальность, похоже, не имеющая будущего. Кто найдет способ их соединить, может претендовать на звание национального героя.
И напоследок
Все было бы совсем туманно в нашем экономическом будущем, если бы не статистики, пообещавшие в короткие сроки и без лишних затрат увеличить отечественный ВВП. Руководствуются они старым проверенным правилом: не получается исправить факты — исправь их интерпретацию. И вот уже Александр Суринов, глава Росстата, поведал экономистам, что в ближайшее время внесет "изменения в методику подсчета ВВП, увеличив его на 7-10 процентов". Скажете, магия? А вот и нет, следите за руками.
— Сегодня военные расходы находятся в графе "потребление", что, по сути дела, неправильно,— пояснил Александр Суринов.— Мы собираемся поменять к ним отношение: теперь они будут считаться инвестициями, расходами на основной капитал. А еще можно пересмотреть взгляд на жилую ренту — те деньги, который получает владелец от собственного проживания в жилище и проживания в нем третьих лиц. Если подсчитать, 7-10 процентов прироста ВВП простым переносом существующих экономических практик и расходов из одной графы в другую легко обеспечить.
Вот вам и решение. Росстат, правда, обижается, когда экономисты обвиняют его в "подтасовке фактов": мол, на аналогичные системы подсчета ВВП перешли уже и Бразилия, и Австралия, а значит, России — если случилась такая оказия — странно стоять в стороне. К тому же инициативу заокеанских коллег можно творчески развивать в любом удобном направлении. Скажем, разбалансируется бюджет, назовем "расходы" "доходами" — и заживем. Пока не опомнимся, конечно.
***
"Мы 25 лет друг другу читаем лекции"
На Гайдаровских чтениях, прошедших в конце октября, первые лица нашего правительства не скупились на пессимистичные прогнозы для российской экономики и на критические оценки собственной работы. "Огонек" публикует расшифровку некоторых выступлений, выложенных в открытый доступ.
***
Антон Силуанов, министр финансов РФ
Есть страны европейские, где значительный объем ВВП перераспределяется через государственный бюджет, но тогда нужен очень сильный, серьезный контроль за эффективностью расходов, за целеполаганием, нужно отслеживание результатов, которого у нас, к сожалению, еще нет.
Хочу напомнить несколько цифр. Еще до кризиса у нас федеральный бюджет перераспределял меньше 16 процентов ВВП, через государственный бюджет (федеральный, консолидированный региональный бюджеты и бюджетные фонды.— "О") перераспределялось около 31 процента ВВП, а сейчас это соответственно 21 и 40 процентов. По темпам роста ВВП что мы видим? В 2004-2006 годах, когда бюджет перераспределял небольшую долю, темпы роста были 5-7 процентов. Стали потом уменьшаться Сейчас мы тратим средства, а роста-то нет.
***
Алексей Улюкаев, министр экономического развития РФ
Мы 25 лет друг другу читаем лекции. Это печальная мысль. С рациональной точки зрения проблемы проанализированы, ответы на вызовы, в общем-то, понятны. И вот они остаются в области академических упражнений, советов, рекомендаций. И плохо имплементируются в жизнь. Почему так? Может быть, потому что мы все-таки отстаем от динамики этих вызовов и каждый раз все-таки отвечаем немножко не на те вызовы, которые являются актуальными.
Есть такое: если теория противоречит фактам, то тем хуже для фактов. А все наоборот: если теория противоречит фактам, значит, нужно теорию пересмотреть. Нужно развиваться. Развитие экономики и развитие научной мысли — это вещи параллельные.
Я вот тут с удовольствием ознакомился с докладом Столыпинского клуба. Многие очень критикуют, а я вижу важное свидетельство. Одна из школ — я не разделяю позиции этой школы, позиции дирижизма в экономике,— но она развивается, друзья мои. Они не стоят на месте. Они развиваются. А мы, может быть, меньше развиваемся и больше стоим на месте. И это такой печальный момент.
***
Игорь Шувалов, первый заместитель председателя правительства РФ
Я вот слушаю, вы говорите о восстановлении доверия. Какое восстановление? А что, когда-нибудь у нас существовало реальное доверие к государству? Как будто оно было, потом оно потерялось, а сейчас вы пытаетесь его найти. О чем вы говорите, я не знаю. Доверие --это какая-то такая вещь, размазанная совсем.
Вы знаете, у нас как бы резко расслоились повестки. У нас есть высокая политическая повестка — глобального позиционирования вовне, отстаивания своих интересов. Мне представляется, что у президента действительно такая глобальная повестка. И у нас, к сожалению, порядками ниже экономическая повестка и социальная. В этом мы сами виноваты. Мы ковыряемся, понимаете, в каких-то ежедневных вопросах и не видим, какими мы должны быть через 20 лет. А от того, что мы не видим, какими мы должны быть через 20 лет, одни уже ездят на беспилотных такси, а мы до сих пор обсуждаем, почему у нас такие плохие дороги. Поэтому мой вот запрос, например, на формирование такой критической массы, которая выдвинет запрос на другой стандарт поведения. Потому что желание жить по-другому — оно огромное. Но желать жить по-другому и что-нибудь для этого делать — вещи разные.