O законe Украины об обеспечении функционирования украинского языка как государственного
***
Европейский эксперт: Продвигать госязык в Украине нужно путем поощрения
Все ли страны Европы имеют закон о госязыке, и почему языковой закон в Украине стоит отослать на оценку Венецианской комиссии? Интервью DW с экспертом по вопросам нацменьшинств Франческо Палермо.
28 февраля 2019 года Верховная рада Украины начала рассмотрение во втором чтении закона "Об обеспечении функционирования украинского языка как государственного". Он должен заменить резонансный закон "Об основах государственной языковой политики" от 2012 года, который признавал украинский язык государственным, однако фактически утверждал официальное двуязычие в регионах, где численность представителей национальных меньшинств превышает 10 процентов.
28 февраля 2018 года Конституционный суд Украины признал этот закон неконституционным из-за нарушения процедуры его принятия. Новый законопроект регулирует функционирование украинского языка как государственного во всех сферах общественной жизни, но о правах языков нацменьшинств в нем не упоминается.Есть ли подобная практика в Европе?
О нюансах языкового вопроса в законодательстве европейских стран в интервью Deutsche Welle рассказал бывший председатель консультативного комитета Рамочной конвенции Совета Европы по защите прав нацменьшинств Франческо Палермо.
Deutsche Welle: - Господин Палермо, существуют ли законы о статусе государственного языка в европейских странах?
Франческо Палермо: - Такие законы есть не везде. Большинство стран Западной Европы закона об официальном или государственном языке не имеют или имеют лишь некоторые положения в определенных законах. Например, в законах, регулирующих использование языков национальных меньшинств, упоминается официальный язык страны, без определения особенностей его функционирования.
Так, в статье 8 Конституции Австрии говорится, что немецкий язык является официальным языком государства, и больше ничего. В 2010 году в Конституцию Нидерландов добавили языковую статью, которая устанавливает, что иммигранты должны выучить нидерландский язык, однако до того в этой стране не существовало никаких нормативно-правовых актов по государственному языку. В статье 3 Конституции Испании говорится, что испанский - официальный язык и каждый гражданин "имеет обязанность знать и право использовать его".
Я считаю, что это замечательное формулировка, которая может разрешить немало проблем. В Италии единственное упоминание о государственном языке содержится в уставе автономии Южного Тироля, в котором подтверждается, что немецкий язык является также официальным в этом регионе. Кроме того, в кодексах гражданского и уголовного судопроизводства существуют специальные положения об использовании других языков, кроме итальянского.
- Если страны не имеют закона о государственном языке, то каким образом защищаются его права?
- В этих случаях защита государственного языка является безусловной. То есть функционирование государственного языка является фактом, который не оспаривается. Например, в Великобритании нет положений, провозглашающих английский язык официальным. Только в законодательствах тех стран, где в языковой сфере существуют определенные проблемы, есть соответствующие положения. Речь идет преимущественно о странах Центральной и Восточной Европы.
- Существует ли в Европе практика принятия двух отдельных законов: об официальном языке и о языке национальных меньшинств?
- Есть несколько стран, принявших как закон о государственном языке, так и закон о языках меньшинств. Среди них - Венгрия. Такая практика даже поощряется, например, Организацией безопасности и сотрудничества в Европе (ОБСЕ). Однако в реальной жизни между этими двумя законами могут возникнуть несоответствия, порождающие определенные трудности в их толковании: имеют ли нормы закона, принятого позже, высшую юридическую силу? Является ли закон о нацменьшинствах особым и соответственно превалирует над законом о государственном языке?
- Законопроект о государственном языке Украины предусматривает наказание за нарушение его норм от штрафа до тюремного заключения. Является ли такая практика обычной для языкового законодательства других стран?
- Я знаю несколько прецедентов, когда закон о государственном языке предусматривает санкции за несоблюдение его норм. Это случаи Латвии, Словакии, Таджикистана. Однако ни в одном из них не говорится о тюремном заключении. Международные организации неизменно считают эту практику такой, которая отлична от международных стандартов.
В частности, Консультативный комитет Рамочной конвенции Совета Европы по защите нацменьшинств и Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств отмечают, что, хотя государство имеет право усиливать защиту официального языка как средства содействия национальной идентичности, но это не может делаться за счет языков меньшинств. Кроме того, подобные санкции не соответствуют нормам международного права. Продвижение языка должно осуществляться только с помощью стимулов и поощрений.
- Украинская власть не посылала текст законопроекта о государственном языке в Венецианскую комиссию. Можно ли отправить уже принятый закон или отдельные его статьи на оценку европейских экспертов?
- Не существует нормы, обязывающей государство обращаться в Венецианскую комиссию. Комиссия не является органом мониторинга, и страны обращаются к ней на добровольных началах, в поисках объективной правовой оценки. Но практика показывает, что нередко в комиссию обращались за ее оценкой уже на поздней стадии готовности того или иного закона. Однако, несмотря на отсутствие обязательств перед Венецианской комиссией и на то, что текст может быть направлен ей позже, все-таки за экспертным заключением следует обращаться как можно раньше. Это впоследствии поможет избежать замечаний со стороны международного сообщества, которые с высокой вероятностью возникнут по поводу такой горячей темы как закон о языке.
Автор: Виктория Власенко
https://p.dw.com/p/3EKCM
***
Эксперт Совета Европы о новом законе: Украине нужен языковой баланс
Каковы недостатки украинского языкового закона и в чем он нарушает баланс между продвижением госязыка и защитой прав нацменьшинств, пояснила DW вице-президент Венецианской комиссии.
Венецианская комиссия обнародовала свое заключение по закону об обеспечении функционирования украинского языка как государственного. В нем эксперты советуют украинской власти пересмотреть текст закона и даже приостановить имплементацию тех его положений, которые уже вступили в силу. Что именно не понравилось европейским экспертам в украинском языковом законе, и в чем, по их мнению, он не соответствует демократическим нормам, в беседе с DW рассказала член экспертной группы, работавшей над заключением, вице-президент Венецианской комиссии Вероника Билкова (Чехия).
Deutsche Welle: - Госпожа Билкова, каков главный месседж для украинской власти, содержащийся в заключении Венецианской комиссии поводу закона о государственном языке?
Вероника Билкова: - В решении определено несколько месседжей. Их суть заключается в том, что необходимое равновесие, которое должно существовать между намерением продвигать украинский язык как государственный и обязательством государства защищать языки других групп, живущих в нем, в этом законе не всегда выдержано.
- И каким же образом восстановить это равновесие?
- В целом, украинская власть приняла позитивные меры для продвижения украинского языка как государственного, и это вполне законно. Однако шагов для того, чтобы защитить языковые права национальных меньшинств, недостаточно. Более того, иногда они ретрографичны, то есть уменьшают те языковые права национальных меньшинств, которые у них уже есть.
- Если говорить о конкретных рекомендациях Венецианской комиссии, то в одной из них, например, содержится совет украинской власти отменить механизм санкций за нарушение норм языкового закона. Разве закон не должен устанавливать ответственность за его нарушение?
- Да, действительно, одна из рекомендаций связана с заключительной частью закона, где говорится об административных санкциях не только за умышленное искажение украинского языка - кстати, в законе нет определения, о чем именно идет речь - но также фактически за любое нарушение закона. Языковой закон настолько широкий и всеобъемлющий, что санкции могут быть наложены за многие нарушения, включая статью 6-ю, в которой говорится, что каждый гражданин Украины обязан владеть государственным языком.
Поэтому в нашем заключении говорится о том, что ввиду установления такого широкого круга обязательств, изложенных в языковом законе, санкции могут быть диспропорциональны по отношению к степени тяжести нарушений. А это не соответствует европейским стандартам. То есть вся часть, касающаяся санкций, должна быть пересмотрена, а санкции должны быть изъяты из закона или ограничены на случаи только особо серьезных нарушений.
- Есть ли в языковом законодательстве других европейских стран положения об ответственности за его нарушение?
- Мы это не обсуждали, потому что в наши обязательства не входит сравнительное изучение законодательства. Мы не знаем, имеют ли другие страны в своих языковых законах такой широкий спектр санкций за такой широкий спектр нарушений.
- Языковая ситуация в Украине особенная во многом из-за того, что русский язык, являющийся языком нацменьшинства, фактически доминирует в языковом пространстве страны. Не считаете ли вы, что учитывая эти обстоятельства, языковое законодательство Украины имеет право быть написанным специально под Украину?
- Конечно, мы приняли во внимание эту ситуацию, когда писали и обсуждали заключение. Поэтому я уже упоминала, и об этом несколько раз повторяется в заключении, что действия украинской власти по применению протекционистских мер для продвижения, изучения и использования государственного языка являются вполне законными. Мы хорошо понимаем, что украинский язык подавлялся в течение длительного времени. Но необходимо установить баланс между его продвижением и мерами, принимающимися в пользу использования других языков в Украине, включая русский.
- Какие еще моменты языкового закона вас больше всего беспокоят с точки зрения соблюдения европейских стандартов?
- Прежде всего, это то, что закон об украинском как государственном языке должен сопровождаться другим законом - законом о национальных меньшинствах. Он должен дополнять языковой закон и уточнять некоторые его положения. Поскольку закон о национальных меньшинствах не принят, то интерпретировать некоторые положения языкового закона очень сложно.
Вторая проблема заключается в том, что языковой закон настолько детальный, что он зарегулирует немало вопросов и касается сфер, являющихся частными, такими, которые не должны попадать в поле внимания закона. Третье, о чем также несколько раз упоминается в заключении, это дифференциация по различным категориям языков. Такой подход не является последовательным.
Есть три различные категории языков, о которых упоминается в различных частях закона, некоторым из них даются определенные преференции, другим - нет. (Речь идет о распределении на языки коренных народов, языки национальных меньшинств, являющихся официальными языками ЕС, и языки национальных меньшинств, не являющихся официальными языками ЕС. - Ред.). Это очень смущает и не дает понять, что же кроется в этом законе, и что является основанием для распределения языков на разные категории. В общем, по моему мнению, сам украинский закон о языке немного трудно поддается пониманию.
Автор: Виктория Власенко
https://p.dw.com/p/3UTdQ
***
Комментарий: Решения Венецианской комиссии по языковому и образовательному законам
В конце октября 2019 г. представители Венецианской комиссии приезжали в Украину для проведения личной оценки последствий внедрения закона «Об обеспечении функционирования украинского языка как государственного» с целью подготовки выводов о нем.
Согласно решению, обнародованному 6 декабря 2019 г., Украине необходимо срочно подготовить закон о защите языков национальных меньшинств, в противном случае закон о государственном языке создает условия для дискриминации национальных меньшинств.
В выводах Комиссии отмечается: «Крайне важно добиться соответствующего баланса в ее [украинской] языковой политике. Власти до сих пор не сделали этого, в том числе в недавнем Законе о государственном языке». По этой причине эксперты Комиссии призвали приостановить имплементацию тех положений языкового закона, которые уже вступили в силу, пока в ВР не будет подан закон о национальных меньшинствах. В тексте решения указано: «Эксперты Совета Европы призывают Украину без каких-либо ненужных задержек подготовить Закон о меньшинствах и рассмотреть возможность отложить до принятия этого закона выполнение положений Закона о государственном языке, которые уже вступили в силу».
Также эксперты призвали Украину пересмотреть закон о государственном языке и отменить те положения, которые предполагают дифференцированное отношение к языкам коренных народов: «Венецианская комиссия особо рекомендует отменить положения Закона, предусматривающие дифференцированное отношение к языкам коренных народов и языкам национальных меньшинств, которые являются официальными языками ЕС, и языкам национальных меньшинств, которые не являются официальными языками ЕС, если такое отношение не основано на объективном и разумном обосновании. Например, переходный период реализации положений Закона об образовании, который подвергается резкой критике, был продлен с 1 сентября 2020 года до 1 сентября 2023 года, но только для учащихся, чей родной язык является языком ЕС, и не касается тех, у кого другие родные языки, в том числе и русский. Комиссия рекомендует продлить этот срок для всех национальных меньшинств и коренных народов».
Эксперты также советуют убрать из закона ст. 1.6: «Намеренное искажение украинского языка в официальных документах и текстах, в частности умышленно применения ее с нарушением требований украинского правописания и стандартов государственного языка, а также создание препятствий и ограничений в применении украинского языка влекут за собой ответственность, установленную законом». То есть, предлагается отменить ответственность за возможные ошибки в написании документов на украинском языке, которые могут появиться вследствие недостаточного уровня владения украинским языком и могут быть рассмотрены как преднамеренные.
Стоит напомнить, что два года назад - 8 декабря 2017 г. уже было обнародовано решение Венецианской комиссии, касающееся закона «Об образовании», принятого ВР 5 сентября 2017 г. Эксперты тогда отметили, что «содействие усилению государственного языка и его обязательность для всех граждан является законной и похвальной целью государства», однако подчеркнули, что ст. 7 закона, уменьшая объемы образования на языках национальных меньшинств, вызвала оправданную критику и протесты как на внутреннем, так и на международном уровнях. Кроме того, эта статья не обеспечивает соблюдение ключевых принципов, необходимых для выполнения рамочного закона в контексте международных и конституционных обязательств страны.
В заключении отмечается, что, несмотря на то что статья содержит определенные гарантии образования на языках меньшинств, она преимущественно ограничена начальным образованием, и точный объем таких гарантий не настолько предельно ясен, как это должно быть в законе. По этой причине принятый закон об образовании приведет украинское образование к системе, ориентированной на обязательное использование украинского языка в качестве языка обучения, что приведет к серьезному уменьшению возможностей, предоставляемых лицам, относящимся к национальным меньшинствам, для обучения на их языках, что представляет собой непропорциональное вмешательство в существующие права лиц, относящихся к национальным меньшинствам. Кроме того, короткий срок внедрения новых правил вызвал у экспертов Комиссии серьезную обеспокоенность относительно качества образования.
При этом, в Комиссии отметили, что закон все-таки «оставляет возможности для определенной гибкости» после начальной школы в плане обучения на языках национальных меньшинств. Эксперты заключили, что «закон о среднем образовании, который еще должен быть принят, мог бы предусматривать детальные и сбалансированные решения». Под «возможностями» имелась в виду правовая основа для преподавания предметов на официальных языках ЕС, что в итоге увеличивает дискриминацию именно русского языка в Украине.
Необходимо подчеркнуть, что в итоге закон о среднем образовании принят не был и даже не разрабатывался, закон «Об образовании» продолжил действовать в изначальном виде, а после был принят «языковой закон», признанный Венецианской комиссией дискриминационным. Согласно этому закону, с сентября 2020 г. все русскоязычные школы в Украине должны будут перейти на украинский язык обучения, а школы, обучение в которых ведется на языках ЕС, должны будут полностью перейти на украинский с сентября 2023 г. На родном языке ученики смогут изучать только язык меньшинства и литературу в виде отдельных предметов.
Автор: Ева Антоненко
https://uiamp.org.ua/resheniya-venecianskoy-komissii-po-yazykovomu-i-obrazovatelnomu-zakonam