Референдум в Украине: ружье на стене, чтобы избежать Майдана?

Тема закона о референдуме висит в воздухе столько, сколько существует независимая Украина

Для национал-патриотов это только один раз имело положительную коннотацию, так как в декабре 1991 года Всеукраинский референдум показал неоспоримое желание общества жить в независимой Украине.

Далее эта тема актуализируется при рассмотрении общественных напряжений, отмечает Укринформ. Слово "референдум" не так давно было использовано несколько раз в парламентском зале во время рассмотрения земельной реформы сторонника оппозиционного блока "За жизнь". Неудивительно, ОПЗЖ - политические потомки тех сил, которые в 1994 году проводили на Донбассе местный референдум о необходимости федерализации и углубления сотрудничества с СНГ, и политические союзники тех, кто в 2014 году проводил аналогичные "опрос" на эту же тему в этом же регионе.

Стоит вспомнить, что между этими событиями был референдум 2000 года, организованный формально по народной инициативе, а по факту командой Леонида Кучмы с целью реформировать государственное управление, чтобы сохранить Леонида Даниловича у власти и повредить победе Ющенко. Сегодня принятие закона о референдуме становится реальным, как никогда.

В марте было объявлено, что проект закона о референдуме вынесен на общественное обсуждение. 19 мая заявлено, что он передан на экспертизу в Венецианскую комиссию. А на днях первый заместитель председателя Верховной Рады Руслан Стефанчук, ответственный за это направление, заявил, что вскоре законопроект будет вынесен на рассмотрение парламента. И учитывая то, какие разные политические силы выступают за принятие закона, большинство под его голосование найдется. Даже учитывая процедуру изменения в Конституцию.

Тринадцать разделов проекта расписывают, что является предметом референдума, порядок назначения, проведения референдума, образование и систему участковых и областных комиссий, полномочия ЦИК, финансирование, контроль, правовые последствия народного волеизъявления.

Мы решили обсудить вопрос будущего закона о референдуме с экспертами избирательного права, известными конституционалистами, которые в разные годы работали над различными концепциями и избирательных систем, и референдумов. Опрошенные эксперты не сомневаются, что Венецианская комиссия примет взвешенное решение, которое в целом не будет содержать негативных оценок, но тем не менее будут указывать на просчеты и слабые места. Какие же? Об этом и размышляют наши собеседники.

Закон о референдуме должен, как ружье, висеть на стене

Игорь Колиушко, председатель правления Центра политико-правовых реформ:

- Закон о всеукраинском референдуме, это обязанность парламента. Но сначала разберемся с дефинициями. Конституция предусматривает и референдумы, проводимые государством, и референдумы, проводимые по народной инициативе. Отсутствие закона о всеукраинском референдуме означает отсутствие возможностей пользоваться одной из этих конституционно предусмотренных возможностей и ситуаций. Я надеюсь, что этот закон будет как ружье, которое будет висеть на стене, но им не надо будет пользоваться.

Отсутствие этого закона всегда порождает риск, что политики в какой-то ситуации под какую-то потребность примут закон в желаемой для них версии. Так, в 2012 году, когда Янукович захотел изменить Конституцию и ему предложили проект через референдум. Напомню, что власть тогда получила подготовленный в июле 2010 года и проголосованный в первом чтении проект. И проголосовали его без правок, которые исключали бы возможность внесения изменений на референдуме Конституции, то есть в редакции, внесенной на первое чтение.

Это показывает, что может сделать плохая власть, если нет стабильного законодательства. Я считаю, что если есть сегодня возможность принять качественный закон, то надо принимать - и пусть висит. Настораживают ли меня аналогии с Брекзитом и другими референдумами? Настораживают. Но таким образом можно задать вопрос: как обезопасить себя от выборов такой власти, которая быстро перестает всем нравиться. Демократией надо учиться пользоваться. Отсутствие закона не станет барьером для подобных угроз. Тогда всегда есть риск, что закон о референдуме будет готовиться именно под реализацией одной из этих угроз.

Законопроект в последней редакции четко регулирует вопросы предмета референдума. Действительно, этим проектом предусмотрено вынесение на референдум по народной инициативе отмены действующего в Украине закона. То есть когда парламент принял какой-то закон, а народ выступает против этого закона, то референдум - именно тот инструмент, которым народ может реализовать свое право на восстание. Не коктейлями Молотова, а через цивилизованную процедуру референдума.

Есть ли риски отмены таким образом закона о рынке земли или закона о языке? Есть. Но главным предохранителем таких сценариев остается право Конституционного Суда давать оценку вопросу, который выносится на референдум. И если таким образом будет нарушаться Конституция Украины, то КС должен останавливать такой референдум. Обсуждаемый нами проект закона предусматривает принятие подзаконных актов для урегулирования процедуры. Провести референдум на второй день после принятия закона невозможно, необходимо полгода для урегулирования всех процедурных моментов.

Иногда меня спрашивают, мол, отцы-основатели государства выступали против референдума. Нет, они могли выступать против определенных конкретных референдумов, а не против референдума как такового. Потому что политическая целесообразность и правовая необходимость - разные вещи. Я не исключаю, что и сам буду выступать против большинства конкретных референдумов, но закон должен быть.

У народовластия есть только два инструмента: выборы и референдум

Александр Барабаш, вице-президент Ассоциации народных депутатов Украины:

- Меня всегда удивляло недоверие журналистов и политиков к референдуму как институту. Да, есть примеры нацистской Германии, которая использовала референдумы для укрепления власти, но это не является основанием для запрета референдума. Вопрос следует ставить так: мы или признаем народовластие, или нет. Если нет, то признаем тогда, что власть - от Бога, царя, аристократа. Или мы опираемся на философию народовластия, или используем ее, как имитацию, только платя дань европейской традиции? У народовластия есть лишь два инструмента: выборы и референдум. Все.

Пока особого проявления народовластия я не вижу. Такое впечатление, что мы с каждым шагом укрепляем партократию. Партократия, аристократия, олигархия - по смыслу это однокоренные слова. Это отборное общество изысканных товарищей, которые знают "как правильно". А вокруг - плебс, которому все следует растолковать. Этому взгляду на народ - 300 лет. Кто-то привык не доверять народу. Я ему доверял, в его выборе видел логику. Во втором туре президентских выборов они в свое время выбрали Кучму, потому что видели, что каневская четверка ссорится. Народ отвечает за свой выбор своей жизнью.

Не могу не вспомнить референдум 2000 года. Следовало несколько месяцев агитировать за проведение референдума, сбор подписей, инициативные группы, иметь финансирование. А тот референдум был просто продинамлен. Но оценивая новый проект закона, не скажу, что он вызывает оптимизм. По техническим деталям есть вопросы. В частности, он предусматривает создание инициативной группы для проведения референдума. Одной группы. По старому закону в 2000 году их могло быть сколько угодно. Как можно создать одну группу на всю Украину, несколько регионов?

Но главное не в этом. Главный замысел - сделать возможным референдум по народной инициативе. Но она предусматривает сбор подписей. Ну как собрать 3 миллиона подписей? Кто-нибудь собирал их? Это означает, что никакая собственная инициатива народа, если ее не поддержит власть, не будет реализована. В 1991 году было движение - собирали голоса за роспуск ВР первого созыва. По тому закону следовало собрать миллион, наскребли едва 100 000. Даже миллион собрать трудно. Это чистая имитация.Далее, границы референдума? Может референдум, который проводится по народной инициативе, приниматься к исполнению сразу, без ратификаций органов власти? Нет.

120 статья, часть третья, говорит, что результаты референдумов по народной инициативе являются обязательными для рассмотрения органов государственной власти и принятия их органами власти. Для чего проводить референдумы по народной инициативе, если они ничего не решают? Три миллиона и необязательность воплощения решения - это правовой ошейник. Количество подписей следует уменьшить до 300-500 тысяч.

Для меня в смысле идеологии народовластия достоен подражания пример США: там везде конкурсы и выборы президентов - начиная чуть ли не с детского сада. Они выбирают должностных лиц различных уровней и органов раз в десять больше нас. И каждые два года ходят на выборы. И второй пример - Швейцарии. В США - культ выборов, в Швейцарии - референдумов. Если народная инициатива не имеет реального воплощения - это становится этакой поэзией.

Закон требует доработки

Юрий Ключковский, народный депутат Украины четырех созывов, преподаватель Киево-Могилянской академии:

- К проекту закона о референдуме я отношусь с очень сдержанным, но оптимизмом. Авторская группа взяла за основу законопроект профессора Шаповала, внесенный в 2015-2016 годах, но новая группа вносит туда не всегда продуманные изменения. У нас в проекте Шаповала были отработаны все положения. Сейчас их поменяли. Есть несколько позиций, которые вызывают сомнения.

Там разрешалось проводить референдум по одному вопросу, сейчас внесена норма не более трех вопросов. В чем противоречивость? Когда речь идет об агитации, то те партии, которые хотят участвовать в агитации и формировании комиссий, должны регистрироваться в ЦИК, как сторонники или оппоненты вопроса референдума. И возникает проблема - а как регистрироваться, если один вопрос они поддерживают, а другой нет. Они сторонники или оппоненты?

Недостаточно выписан конституционный контроль в вопросе референдума. Там есть определенные неувязки между полномочиями ЦИК, президента и КС. Проектом предполагается, что решение референдума может быть изменено только другим референдумом. Например, на референдуме принято решение о административно-территориальном устройстве. Это не значит, что оно навечно, и возможно изменение только через следующий референдум. В европейских странах устанавливается определенный срок, скажем пять или десять лет, в течение которых парламент не может вмешиваться в эти вопросы, которые решены на референдуме. Но через некоторое время эти вопросы возвращаются к компетенции парламента. Ведь именно Конституция их относит к полномочиям парламента. Их нельзя отобрать у парламента, не нарушив Конституцию. Поэтому эти недостатки следует исправить.

Многие технические недостатки - в подготовке и проведении референдума. Идейно законопроект неплох, но речь идет о разнице между идеей законопроекта и конкретной его реализацией. Запрещать закон о референдуме нельзя. А де-факто такой запрет существует, поскольку нет закона. Если Конституция допускает референдум, то почему нет? Другое дело, что контроль за вопросом референдума закон устанавливать не может. И это уже вопрос к авторам закона: каким образом они предусматривают контроль?

В-третьих, сбор трех миллионов подписей. Собрать три миллиона подписей очень трудно, почти невозможно. Какой контроль за правильностью сбора подписей? Какой контроль за тем, что нет злоупотреблений при сборе подписей? Что людей не заставляют? Как эти три миллиона проверяют? Проверять три миллиона подписей - важная функция, ЦИК должен иметь на это и полномочия, и рычаги, с помощью которых она будет это делать. Потому что фальсифицированные подписи - это фальсифицированный референдум. Референдум - скальпель, и дать его в руки бандита - рисковать жизнью людей. Он должен быть спрятан, и использовать его надо только по назначению ...

Иногда при слове референдум звучат сравнения с Брекзитом. Вы обратили внимание на то, что в голосовании за Брекзит приняли участие мало людей? Там явка была на грани 50%. А результат - чуть выше 50%, то есть проголосовало на самом деле меньшинство. Большинство молчало. Означает ли молчание большинства согласие? Я не уверен. Здесь вопрос, какой критерий принятия решения на референдуме. Там есть норма, что должны принять участие более половины избирателей и "за" должно проголосовать более половины от проголосовавших. Но возникает вопрос: это действительно решение народа, ведь такое решение должно быть принято большинством от народа, а не большинством от тех, кто пришел?

На мой взгляд, результат должен считаться положительным, когда большинство всех избирателей государства сказали "да". В таком решении я не сомневаюсь. А в других случаях - это подмена понятий.

Конечно, опасности манипулятивного использования закона больше позитива от его принятия. И так всегда было. Почему-то с самого начала законодатель всегда прописывал такие условия, при которых референдум по народной инициативе провести очень и очень сложно.

Вспомните референдум в Нидерландах, уже упомянутый Брекзит - все эти референдумы были весьма сомнительны по своему характеру. Иногда ссылаются на опыт Швейцарии, как страны референдумов, но там общенародный референдум может быть назначен исключительно парламентом, никакой народной инициативы! Там много референдумов - на уровне кантонов, но общегосударственные референдумы там очень жестко ограничены.

Необходимо четко, без маневров, определить предмет референдума. Закон запрещает выносить на него право на налоги, вопросы бюджета и амнистии. Но и любые вопросы, которые нарушают Конституцию, они недопустимы. Членство в НАТО - это компетенция государства, а не народа. Референдум, который говорит о НАТО, проводить невозможно. Поскольку в случае отрицательного ответа, как его выполнить? Прекратить вести переговоры? А если на нас нападет враг и надо искать помощь, как тогда? Проводить новый референдум? Сдаваться? Есть множество вопросов.

Но вопрос вступления в ЕС может быть предметом референдума. Но это вопрос налогов и бюджета в значительной степени. Вступление в ЕС - это обязательно экономика. Это большая нагрузка на Конституционный суд, и очень большая ответственность органов, которые будут контролировать сбор подписей. Появляется большая произвольность в интерпретации Конституции. Имею опасения, что здесь будет срабатывать старое: закон как дышло, куда повернешь - туда и вышло. Этим законом манипулировать легко. Лучше было бы не спешить с принятием законопроекта, серьезно его доработать.

Автор: Лана Самохвалова, опубликовано в издании Укринформ, Перевод: Аргумент

http://argumentua.com/stati/referendum-ruzhe-na-stene-chtoby-izbezhat-maidana

***

Приложение. Владимир Зеленский начал выполнять предвыборные обещания

Верховная рада планирует рассмотреть законопроект авторства президента Владимира Зеленского «О народовластии через всеукраинский референдум». Если документ утвердят, в Украине появится новый механизм проведения референдумов. Оппоненты власти допускают, что первый же плебисцит будет посвящен вопросу о статусе Донбасса.

Предполагается, что референдум может быть проведен по инициативе президента, если вопросы касаются внесения изменений в некоторые разделы Конституции. Речь идет об общих положениях, разделе о выборах и референдумах, а также о самом порядке внесения изменений в Конституцию. Верховная рада может вынести на референдум вопрос о ратификации международного договора, предполагающего изменение территории Украины. По народной инициативе можно провести референдумы по вопросам, имеющим общегосударственное значение, а также относительно прекращения действия принятого парламентом закона или отдельных его положений.

Запрещено проводить референдум по вопросам, которые противоречат Конституции страны, а также нормам и принципам международного права; направлены на ликвидацию независимости Украины, нарушение государственного суверенитета и территориальной целостности, на создание угроз национальной безопасности, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды. Не могут быть решены на референдуме также вопросы налогов, госбюджета, амнистии и вопросы, отнесенные к компетенции прокуратуры, суда, органов правопорядка.

Некоторые эксперты обратили внимание на противоречие, которое может привести к конфликтам не только в парламентском зале: один пункт предполагает право народа изменять территорию страны, а другой прямо запрещает решать на референдуме вопросы, касающиеся территориальной целостности. Замдиректора Украинского института исследования экстремизма Богдан Петренко в комментарии «112 Украина» отметил: «Вопрос территорий прописан в Конституции… Авторы законопроекта о референдуме должны были бы исходить не из сегодняшней ситуации (с Крымом и Донбассом. – «НГ»), а из базовых и основополагающих вещей. Иначе их документ будет входить в клинч с Конституцией. Зачем тогда его делать именно таким? Не думаю, что речь шла о том, чтобы отдать России отдельные районы Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО)… Скорее всего это просто очередной популистский шаг».

Эксперт предположил, что вопрос о статусе Донбасса может быть вынесен на референдум, если инициаторы сформулируют вопрос таким образом, чтобы подразумевалось не нарушение территориальной целостности государства, а изменение принципа функционирования власти на части территории: «Теоретически украинцы могут проголосовать за предоставление особого статуса ОРДЛО – здесь все будет зависеть от того, как сформулировать вопрос. Если связать его с наступлением мира, то народ может проголосовать прежде всего за мир, а не за отделение Донбасса».

Организовать референдум очень непросто. Политический эксперт Сергей Быков в блоге кратко изложил процедуру. На первом этапе должна собраться инициативная группа (не менее 300 избирателей, имеющих право голоса), которая утверждает вопрос референдума и формирует команду из 60 представителей. На собрании должен присутствовать представитель Центризбиркома. «На втором этапе инициативная группа в течение 60 дней с момента регистрации собирает 3 млн подписей за проведение референдума», – отметил эксперт. Согласно президентскому законопроекту, подписи должны быть собраны не менее чем в 2/3 областей Украины (не менее чем по 100 тыс. подписей в одной области). По словам политического эксперта Кирилла Сазонова телеканалу «112 Украина», этот принцип означает, что «заговор «феодалов» маловероятен». Тем более что ЦИК, получив документы инициативной группы, направляет вопрос, который предлагается вынести на референдум, на оценку в Конституционный суд. Эта высшая инстанция в течение месяца должна решить, является ли вопрос конституционным.

Если все требования соблюдены, то президент издает указ о проведении референдума – в последнее воскресенье 60-дневного периода со дня подписания указа. Сергей Быков обратил внимание на новшества, предусмотренные законопроектом: партии и общественные организации могут зарегистрироваться в ЦИК в статусе сторонников или противников идеи, которая выносится на референдум. Они должны сформировать прозрачные фонды, за счет которых будут финансировать агитацию и контрагитацию. «Оплачивать подготовку и проведение референдума будут из госбюджета и фонда референдума», – отметил эксперт.

Еще об одном принципиально новом для Украины механизме сказано в пояснительной записке к законопроекту: «Для обеспечения организации и проведения всеукраинского референдума законодательством предусмотрено создание автоматизированной информационно-аналитической системы по обеспечению электронного голосования». Пока неизвестно, как будет обеспечена защита как персональных данных избирателей, так и правильного учета их голосов. Систему еще предстоит разработать.

Если граждане на референдуме утвердят какое-либо решение (для этого требуется участие не менее 50% избирателей, имеющих право голоса, результат определяется простым большинством голосов), то оно вступает в силу без дополнительных утверждений. Это исключит вероятность ситуации, сложившейся по итогам референдума 2000 года, когда Верховная рада не утвердила решение, принятое на референдуме большинством голосов. Пересмотреть это решение на новом референдуме можно не ранее чем через три года после первого плебисцита. Если же вопрос, который выносится на референдум, не получит поддержки, то провести повторный опрос можно будет не ранее чем через год после провального голосования.

В целом идея народовластия находит поддержку среди украинцев. Она стала одним из главных предвыборных обещаний президента Зеленского: «Народ Украины будет формировать задачи для власти через референдумы и другие формы прямой демократии». Против легализации ДНР/ЛНР, по соцопросам, выступают более половины украинских граждан. Президент Зеленский и члены его команды неоднократно заявляли, что Киев не будет вести прямые переговоры с руководством ДНР/ЛНР и не пойдет на легализацию республик.

Автор: Татьяна Ивженко, cобственный корреспондент "НГ" в Украине

http://www.ng.ru/cis/2020-06-14/5_7884_ukraine.html