Состояние развития местного самоуправления в Украине
Децентрализация как элемент конституционных изменений
15 Октября 2020г. состоялась онлайн-конференция участников «Инициативы 16 июля», посвященная обсуждению темы: «Децентрализация как элемент конституционных изменений. Состояние развития местного самоуправления в Украине».
Дискуссию модерировал - директор «Института глобальных трансформаций» Алексей Семений. В дискуссии приняли участие:
Член Европейской комиссии «За демократию через право» от Украины 2009-2013гг., председатель правления общественного объединения «За демократию через право» Марина Ставнийчук сделала акцент на том, что: вопросы связанные с децентрализацией власти являются наиболее важными и актуальными для каждой демократической страны. Практика свидетельствует, что в тех странах, где демократические механизмы формирования и реализации политики, как внутренней, так и внешней работают, такие страны являются эффективными. Если же демократические механизмы участия граждан в формировании и реализации политики не достаточные или же отсутствуют можно говорить про неэффективность государственного управления.
Сегодня в Украине как раз и можно говорить об отсутствии инструмента публичного властного управления, в результате чего образовался кризис, связанный с экономической и политической системой. В процессе реформирования власти в Украине не один год стоит вопрос эффективности управленческой сферы, одной из составляющей которых является реформа децентрализации. Украина практически с 2004 года проводит курс на децентрализации. Баланс исполнительной власти на местах с органами местного самоуправления определенным образом установлен в Конституции Украины. На данный момент реформа децентрализации происходит без Конституционного оформления, это можно отметить, как первый негативный момент.
***
Сборная афиша анонсов и событий в вашей стране и в мире на ближайшую неделю:
Сфокусируйтесь на своем городе и изучайте.
Мы что-то пропустили? Присылайте, мы добавим!
***
Необходимо начинать реформу децентрализации именно с конституционных изменений на основе европейских стандартов. Но, к сожалению, Украина в этом вопросе идет по- другому пути. Никто не берет во внимание Конституцию. Сегодня пренебрегают, как конституционной легитимностью, так и демократичной легитимностью. В 2014 году, утвердив концепцию на децентрализацию, правительство так и не удосужились проникнуть в суть содержания реформы исполнительной власти и реформы местного самоуправления, которые являются абсолютно параллельными совместными процессами.
Все что выдают за реформу децентрализации власти в стране связанно до настоящего времени с антиконституционными действиями в сфере местного самоуправления. О чем говорят последние события, связанные с принятием определенных решений правительством и парламентом. В частности, принятие закона о внесении изменений в закон Украины относительно определения территорий и административных центров территориальных общин. Этим законом вносились изменения в закон о местном самоуправлении, в закон о добровольном объединении территориальных общин, а также Кабинету Министров предоставлялись не свойственные Конституции полномочия определять административно-территориальное устройство районов. Речь шла о серьезном перестраивании полномочий Верховной Рады Украины, Правительства Украины в части объединения территориальных общин, и в части определения административно-территориального устройства.
Весной 2020г. у нас было одобрено 1469 территориальных общин до периода объединения в Украине было порядка 12тыс. территориальных общин. При этом нужно понимать, что объединялись добровольно порядка 10%. Но качественный показатель, который определяет суть процесса объединения территориальных общин, — это количество территориальных общин, которые объединились добровольно. Следовательно, на предварительном этапе при прежней власти, вопреки всей декларативности этой реформы, не велась положенная работа чтобы общины объединялись добровольно.
После 4-х лет практической бездеятельности центральной власти и отдельных усилий территориальных общин к объединению, правительство (при Зеленском) решило упростить ситуацию и принудительно объединить территориальные общины. Было предоставлено право областным государственным администрация, их главам, формировать и подавать Кабинету Министров соответствующие перспективные, региональные планы, или планы регионального развития, предварительно забрав это право у областных советов. И таким образом принудительно объединить все почти 90% территориальных общин, вопреки ст.140 Конституции.
При этом, как выяснилось, в некоторых регионах пребывание на должности глав администраций в среднем составляет меньше года. И эти люди решают судьбу всего региона, вопреки Конституции и здравому смыслу. Потому, что, если, например, закон про добровольное объединение территориальных общин, закон о местном самоуправлении давал возможность областным радам формировать перспективные планы регионального развития, и они в принципе были сформированы за время предыдущей власти. То практически все планы регионального развития были переделаны за последние несколько месяцев, существенно укрупнились общины. Хотя концепция развития местного самоуправления и децентрализации власти первым пунктом предусматривала демократию и участие на местах, процессы объединения территориальных общин происходил в условиях отсутствия законов про местный референдум, и других возможностей демократии на местах.
Если раньше было понятие того, что объединение территориальных общин должно происходить согласно волеизъявлению граждан. То в настоящее время население никто ни о чем не спросил, что противоречит Конституции, относительно добровольности принципов местного самоуправления. Постановление Верховной Рады, которым объединили районы, и практически решили вопрос административно-территориального устройства, было принята с нарушением ст.85 и 92 Конституции Украины, а также ст. 19 и ст.8(Общие положения). К тому же вместо того, чтобы принять изменение количества районов в административно-территориальном устройстве страны законом, парламент одобрил такое решение постановлением.
И парламентские и правительственные постановления лежат в основе назначения местных выборов. Это говорит о том, что все процессы, которые происходят с объединением территориальных общин концептуально противоречат Конституции Украины. Что подрывает конституционную легитимность, а также демократичность процесса. Так как законодательное основание выборов, которые проводятся 25 октября абсолютно подорвана. Попытка власти во чтобы-то ни стало провести эту избирательную кампанию можно оценивать как попытку спрятать «под лед» все те не конституционные процессы, которые предшествовали назначению выборов.
Ситуация, которая сложилась на сегодня с реформой децентрализации власти, не соответствует интересам Украины, и с точки зрения политической. Потому, что, если власть сейчас направляет все свои действия на абсолютную распродажу ресурса, который предназначен для развития местного самоуправления, без принятие решения граждан по важным вопросам на местном региональном уровне (анонсирование продажи земли, одобрение постановлений продаже стратегических объектов и т.д). На самом деле ни о какой настоящей реформе децентрализации власти речь пока не идет. Все это фальшь и пиар, который дёшево продается украинскому народу, перед местными выборами, которые власть пытается выиграть.
Социолог, директор центра «Социальный мониторинг» Дмитрий Дмитрук: - Как граждане понимают реформу децентрализации. Во-первых, децентрализация должна оставлять средства на местах и общины развиваются с помощью бюджетов, которыми они распоряжаются. Но нужно понимать, что та избирательная система, которая существует сейчас, рассчитана на борьбу за ОТГ, при этом опросы, которые заказывают партийные агенты не касаются областных советов.
Населению не совсем понятно, что будет делать Совет, если все средства остаются в ОТГ. Также не понятно каким образом будет происходить распределение финансов, которые проходят через ОГА. Поэтому значимость представительства для партий здесь утрачивается. Формирование местных ОТГ, которые объединились, часто не связанно с согласованием интересов сел, поселков и городов, которые в него входят. Фактически это образование агломераций, где практически все объединения граждан происходят по принципам социальной оптимизации обязанностей государства с перекладыванием ответственности и финансирования на места. При этом каким образом будут финансироваться и разделяться эти процессы не обсуждалось. Общины просто автоматически складывают, что дополнительно создает почву для конфликтов.
Положительные примеры, когда финансы остаются на местах чаще связаны с наличием хорошей инфраструктуры и старых объектов, которые дают поступления в общины. Собственники особо важных местных объектов часто решали между собой к какой общине им лучше присоединиться, чтобы лучше контролировать местную власть. И если посмотреть на общенациональный уровень. Мы можем наблюдать сколько у нас представителей выдвигают депутатов общенационального уровня («Слуга Народа», «ОПЗЖ», «Балькивщина», «ЭС» и т.д. Но если смотреть на региональное распределение то, это не партии общенационального масштаба, это партии, которые занимаются тем, что формируют отдельные анклавы. Существует практика, когда партии выдвигают, например, на мера города человека, который беспартийный.
По результатам выборов в некоторых регионах мы получим картину, когда большинство в основном будет формироваться за счет непарламентских фракций, а парламентские партии пойдут довеском. Новая конфигурация районов формирует новую группу государственных средств. Передача финансовых и социальных полномочий на места усиливают влияние местных элит. Но для людей это попытка вернуть контроль над местными средствами и социально- экономическая проблематика вышла для них на первый план в этом процессе.
Руководитель Strategic Group Sofia Андрей Ермолаев: - Что касается серьезных выводов. Во-первых, мы находимся на пол шага от государства национальной самоорганизации, которое можно назвать государством национальной демократии, к государству анархо- синдикалистского типа. В силу того, что меняется структура функционирования власти, меняются движущие социальные силы, которые распоряжаются этой властью. И в силу того, что господствует новое представление о том, в чем вообще природа функционирования государственной власти и власти самоуправления.
По сути, вес властвующего или социально-экономического субъекта, влияющего на властвующего, подменяет собой правовую платформу и базу вероятного эффективного решения. Пример избирательно партийной системы, которая, по сути, стала одним из главных разрушающих факторов нынешней системы национального самоуправления базового уровня. Подготовка и реализация второго этапа административной реформы связанной с т.н. районированием.
Сам характер и последствия этого решения, которые не обеспечили должным образом, ни конституционный процесс, ни правительственная работа, не обеспечена преемственность разных органов власти. По существу, мы имеем дело с поведением власти, которое очень напоминает ранний абсолютизм, когда личная «хотелка» подгоняется под данную ситуацию, где находится правовая формула, которая носит временный характер, не легитимна, и рано или поздно становится основой новых противоречий.
Сейчас почва для подобного рода идей и инициатив других регионов более чем достаточна. Вспомним случаи, когда подымались вопросы об особенностях отдельных регионов. Когда вносится вольная, не сопровождающаяся ни политической дискуссией, ни правовой подготовкой. Подобного рода волюнтарная инициатива порождает целый ряд новых проблем развернет спектр новых противоречий и почв для конфликтов.
Второй аспект – это партизация самоуправления, и локализация власти. Административная система — это изменение в иерархии полномочий и изменение системы национальной ответственности. В силу изменения административного устройства, процессы более зависят от бюджетов более низкого уровня. Начав административную реформу все больше решений становились банальным сбрасыванием ответственности государства на местный уровень, под предлогом того, что дают больше материальных возможностей. Этот процесс может сопровождаться пока никому неизвестными рисками, партизацией самого ядра местной власти. Мы имеем дело с объединениями по месту жительства и распоряжению местной инфраструктуры, с властью обывателей. В большинстве случаев ниже районного центра господствую олигарх, криминал и торговый капитал. Те, кто не заинтересован распоряжаться инфраструктурой, а заинтересован в распределении природных ресурсов, которые оказываются в частичном распоряжении ОТГ и районов. И собственно инвесторы в будущую власть этого уровня. Стихийная местечковая политизация власти. Проблемы связанные с сложившейся и не реформированной до конца структурой местного самоуправления от непосредственного до делегированного. Процесс децентрализации должен быть тесно связан с новой региональной политикой и трансформацией всей региональной структуры. Не говоря уже о социальной легитимности этого процесса.
Разрыв, который будет возникать на новом региональном уровне может привести к стихийному новому дроблению. Власть на уровне ОТГ и новых районов уже сейчас могут в своих интересах опротестовывать решения государства. Существует необходимость нового конституционного процесса на неконфликтной основе. Необходимо помочь обществу включиться в конституционный процесс, как в процесс. Необходимо начать организацию нового конституционного процесса (как первый шаг) через формирование новой Конституционной ассамблеи, с учетом опыта работы конституционной ассамблеи образца 2011-2013гг. Новая КА должна сформировать общее меню необходимых системных изменений, а первым шагом могла бы стать опережающая реформа политической системы.
Директор Украинского института политики Руслан Бортник: - Результат местных выборов, безусловно, будет сложным в силу того, что франшизы многих даже больших политических партий на местах выкуплены одной- двумя политическими фигурами. Условно говоря инструменты анализа результата местных выборов всегда не совершенны. Реформа децентрализации, в гражданском сознании охватывает несколько процессов. К административно-территориальной реформе и непосредственно реформе децентрализации, можно добавить выборы за партийными списками. Эти процессы у нас фактически сыграла на руку региональным элитам потому, что укрупнение районов, и выборы за партийными списками в районах более 10тыс. человек совершенствуют местные элиты.
Если раньше эти местные элиты находились в некоторой внутренней конкуренции, то нынешняя ситуация вынудила их активней договариваться между собой, выстраивать иерархию в середине тех или иных регионов. И фактически по результатам реформы децентрализации мы имеем кристаллизацию региональных элит. Возникло несколько проектов региональных элит. «Наш край», «За майбутне», « Перемога Палчевского» - все это проекты объединения региональных элит. И фактически умышленно или нет по результатам выборов мы получим региональные элиты, которые усиливаются и структурируются, образуя в итоге очень сильного нового политического субъекта.
Непрофессионализм и неопытность новой команды власти привел к новому ошибочному решению, которое будет иметь тяжелые последствия. Продолжая передавать финансовые и социальные полномочия на места власть надеялась, что руками региональных элит им удастся решить сложные социальные вопросы. Но передавая социальные обязательства на места, центр фактически передает и власть на места. Сегодня в понимании населения именно региональные элиты на 99% реализуют понятие власти.
Поскольку они обеспечивают на местах: образование, медицину, культуру, безопасность, дороги – все те ключевые функции, которые должна обеспечивать власть. В таких условиях центральная власть все стремительней теряет авторитет у граждан на местах. А региональные элиты подчеркивают свою значимость.
Возможно, мы находимся на пороге действительно важной социальной реформы. И если эти процессы не регламентировать конституционными изменениями, и не преобразовать в процесс децентрализации, то есть не ввести в правовое поле, то будем иметь дело с феодализацией. Каждый третий украинец считает, что процесс децентрализации содержит риск концентрации власти в руках местных элит. Пока общество не убеждено в том, что реформа децентрализации, является эффективной несмотря на то, что она выглядит лучше на фоне остальных реформ.
Следующим риском может стать упрощение социальной инфраструктуры, что приводит к «вымыванию» из региона местной интеллигенции, которая является элементом реализации самой социальной инфраструктуры. Это большая проблема т.к. сегодня местное самоуправление, местные общины очень слабы институционно. Там нет целых слоев общества необходимых для эффективного функционирования общин, чтобы не произошло ниспадания в феодализацию общин.
Окрепшие региональные элиты рано или поздно выставят свои условия центральной власти. Условно говоря, распределение тех же государственных субвенций, которые составляют две трети местных бюджетов по Украине. Меньше трети в среднем в бюджете это собственные средства остальное государственные субвенции, распределение которого находится в руках парламента и правительства. И поэтому региональные элиты будут бороться за свое представительство в центральной системе управления, что может оказаться серьезным вызовом для страны. Так как эти региональные элиты несут свои региональные стереотипы и свою ментальность. И столкновение разных регионов с разными историческими прошлым, может только обостряться. Если эти процессы не будут регламентированы в рамках конституционной реформы и новой модели управления и связи между центром и регионами Украины.