Об Указе президента России относительно механизма полного перевода в российскую юрисдикцию проекта "Сахалин-2"

***

Инструмент защиты 

Решение президента РФ по проекту «Сахалин-2» — необходимый шаг по минимизации санкционных рисков. Следующим шагом может стать национализация (но не реквизиция) активов иностранных акционеров проекта.

Проект «Сахалин-2»: контрактно-правовые рамки до и после Указа № 416

Двадцать третьего февраля текущего года Royal Dutch Shell (RDS) сообщила, что готова соблюдать любые санкции в отношении России. 28 февраля совет директоров RDS объявил о намерении выйти из совместных предприятий с «Газпромом» и связанными предприятиями, включая долю RDS 27,5% минус одна акция в проекте «Сахалин-2». После этого стали появляться неподтвержденные слухи о «ранней стадии переговоров» RDS с китайскими госкорпорациями CNOOC, CNPC и Sinopec о продаже ее доли в проекте. Об этом со ссылкой на свои источники писали Financial Times и Bloomberg.

30 июня Владимир Путин подписал Указ № 416 «О применении специальных экономических мер в топливно-энергетической сфере в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций», целиком посвященный проекту «Сахалин-2» — механизму его полного перевода в российскую юрисдикцию. 

Указ № 416: минимизация ключевых рисков

Указ № 416 от 30 июня 2022 года защищает Российскую Федерацию от возможных санкционных рисков со стороны «недружественных государств». Он устраняет как минимум два фундаментальных риска для «Сахалина-2», связанных с недружественными юрисдикциями.

Ресурсный реванш

Первый — риск в связи с местом регистрации компании — оператора проекта «Сахалин-2». SEIC зарегистрирована под номером 19370 в Бермудском регистре компаний 18 апреля 1994 года. Бермудские острова являются заморским владением Великобритании, которая Распоряжением Правительства РФ от 5 марта 2022 года № 430-р отнесена к перечню недружественных государств. Эта страна с 2014 года ввела против России 1360 различных санкций, в том числе с 22 февраля по 30 июня 2022 года — 1124. Вероятно, этот перечень остается открытым, несмотря на объявленный уход премьера Бориса Джонсона со своего поста.

Второй — риск политически мотивированных действий и/или бездействия со стороны компаний, входящих в консорциум SEIC и зарегистрированных на территории недружественных государств, а значит, подконтрольных им. В первую очередь со стороны зарегистрированной с 2005 году в Нидерландах (но ранее бывшей англо-голландской и сохранившей английские связи) компании RDS в связи с заявленным ею выходом из всех операций в России.

Правительство Нидерландов, нынешней материнской страны RDS, относится к числу наиболее активных участников санкционной антироссийской повестки: две из шести компаний, отказавшихся перейти на новую схему оплаты поставок российского трубопроводного газа, — это нидерландская GasTerra (50% у правительства Нидерландов, по 25% у RDS и ExxonMobil) и дочерняя компания RDS — Shell Germany. И немедленное решение об уходе из России, полагаю, исходило не от компании RDS — это было решение правительства Нидерландов (как, впрочем, и аналогичное решение английской BP обусловлено решением британских властей). «Нидерланды не позволят своим компаниям перейти на оплату поставок газа из России в рублях», — сообщал Bloomberg со ссылкой на власти страны. «Правительство Нидерландов согласно с выводом Еврокомиссии о том, что российский указ (№ 172 от 31 марта 2022 года, “Газ за рубли”. — А. К.) является нарушением существующих санкций… Это означает, что голландским компаниям не разрешается соглашаться с этими условиями», — цитировало агентство представителя министерства экономики и климатической политики Нидерландов. Для справки: с 2014 года ЕС (включая Нидерланды) ввел против России 1282 различные санкции, в том числе с 22 февраля по 30 июня 2022 года — 1034. Поэтому компания RDS несвободна в принятии решений, а ее текущее присутствие в проекте «в подвешенном состоянии», в состоянии неопределенного выхода — это мина замедленного действия и для РФ, и для остальных участников консорциума.

Я усматриваю прямую аналогию разбираемого документа с Указом Президента № 172 от 31 марта 2022 года о новом порядке оплаты поставок трубопроводного газа в недружественные страны, ставшего известным как «Газ за рубли»: оба указа — 172 и 416 — создают, на мой взгляд, двойные контуры безопасности для объектов их действия.

G7: возврат к ресурсному колониализму

Лидеры G7 предлагают установить ценовой потолок для российской нефти на уровне издержек по ее добыче и доставке на рынки, а все, что сверх того (то есть разницу между ценой и издержками), принудительно изымать разными методами или не допускать продажи по цене выше этого уровня. Текущая дискуссия ведется в основном вокруг уровня цены отсечения (на Западе муссируются слухи об уровне отсечения 40–60 долл./баррель) и механизмов изъятия того, что сверх этой цены, или инструментов, которые исключат продажу по цене сверх уровня отсечения. 

Первым отметился экс-посол США в России Майкл Макфол, предложивший 22 марта зачислять выручку от продажи российской нефти на накопительные счета, к которым российская сторона не будет иметь прямого доступа; затем в обсуждение (наиболее активными участниками которого были США, ЕС и Украина — преимущественно действующие и/или отставные, ныне пригретые в разных фондах и мозговых центрах политики) добавились идеи о различного типа пошлинах, ценовых потолках и других прямых и косвенных формах и способах изъятия ресурсной ренты у суверенного государства на стадии реализации произведенного товара — невозобновляемого энергоресурса. 

Отмечу, что разница между ценой и издержками невозобновляемых природных ресурсов (нефти, газа, угля и т. п.) есть природная ресурсная рента, принадлежащая суверенным государствам — собственникам природных ресурсов. Генассамблея ООН в своей Резолюции № 1803 от 14 декабря 1962 года установила принцип постоянного суверенитета государств на свои природные ресурсы. Предложение «семерки» фактически говорит об отказе от этого принципа, пока в качестве политического предложения. Но поручение подготовить экономический механизм профильными министрами стран Группы семи получено, и их национальные бюрократии принялись за работу. 

Предвижу цепочку последующих «эффектов домино» (если бюрократии дано поручение, она должна предъявить результат его исполнения) касательно дальнейшего отказа от принципа суверенитета на природные ресурсы в попытке передать управление от национальных суверенных государств на наднациональный уровень третьим странам. Речь идет, по сути, о попытке слома современной системы международных экономических отношений и возврата к порядкам ресурсного колониализма. 

Говорить о национализации преждевременно, но возможно

Указ № 416 дает компаниям консорциума месяц на то, чтобы представить в правительство уведомления о согласии принять в собственность доли в уставном капитале нового общества пропорционально количеству принадлежащих каждой из них акций в уставном капитале SEIC. Правительство РФ в трехдневный срок принимает решение о передаче доли соответствующему акционеру SEIC — или (!) об отказе в передаче такой доли. То есть риск неполучения японскими компаниями своей доли в новом обществе есть — и он, полагаю, полностью зависит от текущих и дальнейших действий японских властей. Чем более конфронтационными они будут, тем выше вероятность национализации их доли, которая в этом случае подлежит оценке и продаже российскому юридическому лицу в течение четырех месяцев. Цена выкупа определяется по итогам аудита, который проводит правительство РФ. В рамках аудита устанавливается размер нанесенного ущерба и определяется круг лиц, на которых возлагаются обязательства по его возмещению. 

Таким образом, указ описывает порядок перерегистрации компании — оператора проекта «Сахалин-2» в российскую юрисдикцию — точнее, формирование нового российского юрлица со всеми правами и обязанностями по СРП с предложением акционерам SEIC сохранить корпоративную структуру прежней компании — и, в случае отказа иностранных акционеров SEIC сделать это, национализации их активов в рамках проекта. 

Формула Халла: Russian style

Действия властей западных стран в отношении России, ее юридических и физических лиц и их активов за рубежом являются в чистом виде экспроприацией (национализацией без компенсации), недопустимой в международном праве. Это относится и к беспрецедентной заморозке 300 млрд долларов золотовалютных резервов страны за рубежом, и к другим многочисленным санкционным мерам. 

Национализация же является допустимым действием по международному инвестиционному праву и должна соответствовать ряду условий, описываемых так называемой формулой Халла. Она получила свое название по имени госсекретаря США Корделла Халла, который в 1938 году во время спора между США и Мексикой по поводу национализации нефтяных месторождений, находившихся в собственности иностранных, в том числе американских, компаний, потребовал от Мексики незамедлительной компенсации инвесторам США за их экспроприированные нефтяные концессии. С тех пор формула Халла является неотъемлемой частью многочисленных двусторонних соглашений о защите инвестиций (всего в мире их заключено около трех тысяч) и многосторонних инвестиционных договоров, например Договора к Энергетической хартии (ДЭХ). 

В соответствии с ДЭХ, первым и единственным многосторонним международно-правовым договором об инвестициях и торговле в энергетике, стороной которого была Россия (применяла ДЭХ на временной основе до 2009 года, подписав, но не ратифицировав его) и остается Япония (подписала и ратифицировала ДЭХ), инвестиции не подлежат национализации, за исключением случаев, когда она осуществляется: a) с целью, которая отвечает государственным интересам; b) без дискриминации; c) с соблюдением надлежащих правовых процедур; d) одновременно с выплатой быстрой, достаточной и эффективной компенсации (статья 13.1 ДЭХ). Размер такой компенсации соответствует справедливой рыночной стоимости экспроприированной инвестиции на момент, непосредственно предшествовавший национализации, или до того момента, когда известие о предстоящей национализации повлияло на стоимость инвестиции. 

Известие о возможной национализации может последовать максимум через месяц и три дня с даты опубликования указа в случае нежелания японских инвесторов или их невозможности, в силу позиции японского правительства, остаться в проекте. «Справедливая рыночная стоимость» с учетом возможного ущерба принимающей стране будет оцениваться в рамках аудита. Мяч (принятия решения) на японской стороне. 

Дашков и его команда

Пункт 2 Указа 416 гласит: «Правительство Российской Федерации назначает в качестве управляющего Обществом действующего или последнего назначенного руководителя российского филиала Компании, который осуществляет функции единоличного исполнительного органа Общества со дня создания Общества до дня избрания единоличного исполнительного органа Общества». С февраля 2013 года главным исполнительным директором SEIC является Роман Дашков. Управляющий обществом обязан осуществить перевод всех работников SEIC (ее российского филиала в Южно-Сахалинске и представительства в Москве) в общество. 

В связи с объявленным уходом RDS и остающимися открытыми вопросами о будущих участниках общества, помимо «Газпрома», перед управляющим SEIC и всем коллективом компании стоят дополнительные сложные задачи, с которыми, не сомневаюсь, все они справятся — я хорошо и давно знаю «Романа и его команду», имею представление о компетентности специалистов и духе команды, пронизывающем все направления ее деятельности. По мере изменения геополитиче­ской ситуации и усиления санкционного давления на Россию довольно быстро выяснилось, что работа SEIC в прежнем режиме невозможна: эффективность привычных схем заметно снизилась, начали рушить­ся логистические цепочки и связи с по­ставщиками зарубежного оборудования и сервисных услуг. Реакция SEIC последовала молниеносно — сработала внутренняя «по­душка безопасности». В компании был оперативно создан штаб по обеспечению устойчивости бизнеса. 

После заяв­ления RDS о намерении выйти из проекта «Сахалин-2» компанию SEIC покинул иностранный инженерно-технический состав, однако удалось быстро и эффективно заполнить отсутствующие звенья кадровой цепочки специалиста­ми, обученными по программам «русификации» (не забудем, изначально SEIC был чисто иностранным консорциумом; рабочим языком в компании был английский, на котором проводились технические совещания) и подготовки резерва из россий­ского персонала. Удалось оперативно за­крыть более 85 вакансий, одномоментно появившихся в связи с оттоком иностран­ного персонала. 

В настоящее время компания располага­ет достаточным запасом оборудования для выполнения плановых ремонтов до 2023 года включительно. Специалисты SEIC формируют полный реестр имеющегося обо­рудования (он включает десятки тысяч позиций!). Это необходимо для поиска российских аналогов и выстраивания эффективного взаимодействия с отече­ственными предприятиями. Сегодня около 80% сервисных контрактов на производственных объектах «Сахалин-2» выполняется российскими компаниями. 

История проекта «Сахалин-2»

В январе 1987 года были приняты постановления ЦК КПСС и Совмина СССР об открытии страны для иностранных инвестиций — о возможности создания совместных предприятий с иностранными компаниями. В 1988 году в Госэкспертизу Госплана СССР поступил проект создания СП с компаниями MacDermott и Mitsui по освоению Пильтун-Астохского нефтегазового и Лунского газоконденсатного месторождений на шельфе острова Сахалин. Где я с ним впервые и познакомился как член Государственной экспертной комиссии. 

В 1991 году российское правительство объявило конкурс инофирм на подготовку технико-экономического обоснования освоения лицензионных участков на шельфе острова Сахалин. Всего было подготовлено восемь таких участков, каждый получил свой порядковый номер. Первым был подготовлен и запущен конкурс по лицензионному участку недр «Сахалин-2» с указанными двумя месторождениями, в котором приняло участие шесть консорциумов компаний-претендентов. Безоговорочным победителем стал консорциум «три М», или МММ: Marathon — McDermott — Mitsui, в том числе благодаря убедительной и аргументированной поддержке предварительного ТЭО именно консорциума МММ со стороны входившего в состав нашей конкурсной комиссии авторитетнейшего советского нефтяника Владимира Юрьевича Филановского-Зенкова (его именем впоследствии было названо месторождение на Каспии). Это ТЭО от МММ и легло в основу нынешней схемы освоения проекта «Сахалин-2»: нефть и газ добываются на шельфе Охотского моря у северо-восточного побережья острова, затем проходят подготовку на Объединенном береговом технологическом комплексе и далее по транссахалинским нефте- и газопроводам перекачиваются на юг Сахалина, к незамерзающей бухте Анива, где происходит сжижение газа и отгрузка морем партий нефти и СПГ. 

Компания Marathon имела опыт освоения с 1969 года газового месторождения в сходных с Сахалином условиях в заливе Кука (США), строительства там завода СПГ и экспорта СПГ оттуда в Японию. McDermott — известный производитель нефтегазового оборудования США. Mitsui — японская торговая компания, которой изначально предназначалась роль обеспечения маркетинга нефти и СПГ. То есть консорциум-победитель изначально собрал сбалансированный набор необходимых компетенций. 

Впервые в стране была предложена и реализована концепция освоения месторождения с искусственного острова (платформа ПА-А «Моликпак» на металлическом кессонном основании), идеология опережающего освоения в рамках одного лицензионного участка нефтяного месторождения (Пильтун-Астохское), чтобы его прибыль пустить на освоение газового месторождения (Лунское), добычу которого монетизировать по схеме СПГ, построив первый в стране крупнотоннажный завод по сжижению. 

Замечу, что такой же двухстадийный подход было предложено положить в основу освоения «связки» месторождений Приразломное (нефтяное) и Штокмановское (газовое) в Баренцевом море, лицензия на которые была поэтому передана образованной в 1993 году компании «Росшельф», но не срослось… Вторая фаза (освоение Штокмановского) так пока и не смогла состояться из-за неоднократного радикального изменения мировой газовой конъюнктуры. А Приразломное, расположенное в условиях, сходных с Пильтун-Астохским, разрабатывается по схеме, аналогичной первой (нефтяной) фазе освоения «Сахалина-2», с той же технологией искусственного острова (на стальном кессонном основании). Только с момента вступления в силу соглашения о разделе продукции (СРП) по проекту «Сахалин-2» до первой нефти прошло три года, а на Приразломном от получения «Росшельфом» лицензии и до первой нефти (лицензионный режим освоения, стандартная система налогообложения) прошел 21 год. Почувствуйте разницу между лицензионным режимом и СРП. 

В июне 1994 года было подписано СРП между компанией — оператором проекта «Сахалин-2» Sakhalin Energy Investment Company Ltd. (SEIC, специальная проектная компания консорциума МММ) и Российской Федерацией (в лице правительства РФ и администрации Сахалинской области). Это соглашение стало первым СРП в России. Оно было подписано еще до вступления в силу Закона о СРП (январь 1996), поэтому содержало так называемую отлагательную оговорку, что соглашение вступает в силу после вступления в силу закона о СРП. 

В 1997 году в проект вместо McDermott вошла Royal Dutch Shell (RDS, один из главных игроков на мировом рынке СПГ), спустя год Mitsubishi. В 2000 году RDS вытеснила из проекта Marathon (предыдущего ключевого его участника), довела свою долю до 55% и с тех пор исторически играла доминирующую роль в рамках СРП «Сахалин-2». В соответствии со структурой корпоративного управления SEIC вся полнота ответственности за принятие решений в отношении как доходной, так и расходной сметы проекта принадлежала крупнейшему акционеру SEIC. Компания RDS, таким образом, являлась фактическим оператором проекта «Сахалин-2». 

Для производства СПГ на проекте используется технология двойного смешанного хладагента, разработанная концерном RDS. Эта технология, самая передовая на сегодняшний день, была специально разработана для сахалинского завода по производству СПГ, чтобы обеспечить максимальную эффективность производства в условиях холодных сахалинских зим. Проектная производительность завода — 9,6 млн тонн СПГ в год. Это был первый завод СПГ в России, первая партия СПГ с завода в Пригородном была отгружена в 2009 году. 

В 2004 году разразился глобальный скандал: RDS была уличена в завышении своих доказанных извлекаемых запасов на 40%. Это привело к ее реорганизации и снижению капитализации, ответному увеличению глобальных расходов на восполнение запасов, что имело последствия и для «Сахалина-2», в рамках которого RDS (фактический оператор внутри юридического оператора SEIC) объявила об увеличении вдвое затрат на вторую фазу проекта, что, во-первых, приводило к уменьшению поступлений российской стороне в рамках механизма раздела продукции. Во-вторых, это увеличило бы вдвое цену вхождения в проект для «Газпрома», который хотел туда войти по схеме обмена активами с RDS. Разногласия с российской стороной завершились-таки вхождением в проект «Газпрома» в 2007 году, после чего сложилась нынешняя структура акционеров: «Газпром» (50% плюс одна акция), Shell (27,5% минус одна акция), Mitsui (12,5%), Mitsubishi (10%). 

Правда, это произошло уже как «недружественное» вхождение — при активном участии экологических организаций (и небезызвестного и сегодня Олега Митволя, тогда замруководителя Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, размахивавшего «экологической дубиной» возможного отзыва выданного ранее положительного заключения государственной экологической экспертизы по проекту), усмотревших якобы многочисленные мелкие экологические нарушения в деятельности компании, постоянно занимающей высшие места в многочисленных рейтингах устойчивого развития, безопасности и экологии. Сомневающиеся, однако, могут посетить завод СПГ проекта «Сахалин-2» в Пригородном в период нереста и лично убедиться, как активно заходит нереститься рыба в ручей Голубой, расположенный непосредственно на территории завода и разделяющий нефтяной и газовый терминалы отгрузки продукции, — на меня картина нереста на территории производственного объекта во время его работы произвела в свое время неизгладимое впечатление. «Газпром» стал мажоритарным акционером SEIC и фактически начал проходить «кривую обучения» на проекте, ибо завод СПГ-проекта — это первый завод крупнотоннажного СПГ в России, одно время крупнейший в мире. 

После вступления закона о СРП в силу результаты опроса Государственной думы РФ 1997 года показали, что компании нефтегазового и минерально-сырьевого комплекса были готовы начать разрабатывать на условиях СРП новые и перевести на условия СРП действующие в рамках лицензионной системы недропользования проекты общим числом порядка 250 по всей стране. Это могло бы дать, при поддержке со стороны правительства соответствующих предприятий машиностроительного комплекса, мощный импульс для производства отечественного оборудования для проектов СРП, ибо именно они были наиболее привлекательны для отечественных и иностранных инвесторов-недропользователей. После подготовки, продвижения через Госдуму и принятия законодательства о СРП в 1996 году на этом была построена моя логика формирования (которую, увы, не удалось довести до завершения на практике — помешал в том числе дефолт 1998 года) национального банка развития на основе Российского банка реконструкции и развития (РБРР), что компании нефтегазового сектора — инвесторы проектов СРП могут стать заказчиками конкурентоспособного отечественного оборудования за пределами нефтегазовых регионов. Один из аргументов был связан с ТЭО проекта «Сахалин-2», в рамках которого компания посчитала, что может обеспечить уровень локализации оборудования, равный 72%. Впоследствии эта цифра была «вбита» в Закон о СРП как обязательный для всех проектов СРП единый минимальный пороговый уровень локализации (хоть это и противоречило правилам TRIMS/СТИМ ВТО — «Связанные с торговлей инвестиционные меры»). Однако в дальнейшем произошло сжатие зоны применения СРП в стране лишь до трех проектов («Сахалин-1», «Сахалин-2» и «Харьяга»), по которым соглашения были подписаны до принятия Закона о СРП и которые попали под его защитную (так называемую «дедушкину») оговорку.

Поправками в ст. 26 Налогового кодекса в 2003 году возможность работать на условиях СРП была фактически заблокирована — с подачи Михаила Ходорковского и при активном его лоббировании. Это лишило возможности рассчитывать на «эффект масштаба» от использования механизм СРП для заказа на создание конкурентоспособного в координатах «цена — качество» нефтегазового оборудования. Три проекта СРП не могли сформировать масштабный рынок сбыта — проще и выгоднее было закупать оборудования за рубежом. Лишь в 2019 году на проект «Сахалин-2» удалось пробиться крупным российским производителям: «Ижорские заводы» поставили газовые сепараторы на ОБТК, «РЭП-холдинг» поставил туда же три газоперекачивающих агрегата, а ТМК сумела потеснить на проекте японскую Sumitomo, поставив трубы с премиальными соединениями.

От скважины до газовоза

Соглашение о разделе продукции по проекту «Сахалин-2» было подписано в 1994 году и вступило в силу по указу президента Бориса Ельцина — федеральный закон «О СРП» был принят полтора года спустя, 30 декабря 1995 года. СРП по проекту «Сахалин-2» действует до 2041 года. Завод по производству СПГ в Пригородном на юге Сахалина запущен в 2009 году, первым на территории РФ. Проектная мощность завода — 9,6 млн тонн, уже несколько лет он работает с превышением проектной мощности. 93% поступающего в ПК «Пригородное» природного газа идет на сжижение (остальное — на электроснабжение и работу технологических линий по сжижению газа). По этому показателю завод входит в лучший квартиль по эффективности среди СПГ-заводов компании Shell.

Рекордным по объему производства для компании оказался 2020 год: по его итогам «Сахалин Энерджи» произвела и отгрузила более 11,6 млн тонн СПГ и 4,8 млн тонн нефти. В 2021 году объемы поставок снизились до 10,4 млн тонн СПГ и 4,16 млн тонн нефти (обе производственные линии СПГ-завода останавливались прошлым летом на плановый ремонт). Согласно отчетности «Сахалин Энерджи» по МСФО за 2020 год, выручка компании составила 316,2 млрд рублей (52-е место в списке крупнейших компаний России «Эксперт-400»), чистая прибыль — 77,9 млрд рублей.

Автор:  Андрей Конопляник, доктор экономических наук, профессор, советник генерального директора ООО «Газпром экспорт»; сопредседатель с российской стороны Рабочей группы 2 «Внутренние рынки» Консультативного совета по газу Россия—ЕС; член Научного совета РАН по системным исследованиям в энергетике; автор лекционного спецкурса «Эволюция мировых рынков нефти и газа и механизмов защиты/стимулирования инвестиций в энергетике» (1997–2002 гг. — Государственный университет управления; 2008–2020 гг. — Губкинский университет)

Источник - https://expert.ru/expert/2022/28/instrument-zaschity/